Международно-правовые основы взаимодействия Российской Федерации и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в деле обеспечения безопасности в Европе

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) задумывалось как крупный геополитический проект с целью устранения международной напряженности в вопросах обеспечения безопасности. В отечественной доктрине принято считать, что ключевую роль в созыве Совещания сыграл Советский Союз. Исследователь А. В. Загорский считал, что «созыв СБСЕ – это результат колоссальных усилий мировой дипломатии, а идея созыва общеевропейского совещания, несомненно, принадлежит СССР и социалистическим странам – партнерам по Варшавскому договору»[303]. При этом следует обратить внимание на отсутствие общей точки зрения относительно определения момента, когда была выдвинута эта инициатива, в частности, ряд авторов приурочивает данную инициативу «к заседаниям ПКК ОВД 1956, 1965 и 1966 годов»[304].

Участники Совещания полагали, что одним из эффективных способов снять напряженность в вопросах международной безопасности должен стать диалог и проведение переговоров, в ходе которых стороны повысят уровень взаимного доверия и, учитывая собственные интересы, придут к взаимопониманию и смогут выработать согласованные и понятные правила поведения для каждого участника процесса. Столь амбициозная задача впоследствии позволила трансформировать Совещание в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ или Организация), которая стала важным элементом в архитектуре европейской безопасности.

Распад Советского Союза и роспуск Организации Варшавского Договора повлекли за собой кардинальное изменение геополитической ситуации в европейском регионе. В 90-х годах XX в., в так называемый «второй период» деятельности Организации, основной ее задачей стала координация деятельности государств и разработка институциональной основы европейской системы безопасности в новых геополитических реалиях. В рамках Будапештской конференции 1994 г. стороны договорились, чтобы ОБСЕ «играло центральную роль в становлении общего пространства безопасности на основе принципов, содержащихся в Хельсинкском Заключительном акте»[305]. По итогам Лиссабонской встречи на высшем уровне стороны провозгласили, что «ОБСЕ играет центральную роль в реализации нашей общей цели – создании единого пространства безопасности»[306]. В Хартии европейской безопасности, принятой по итогам Стамбульский встречи на высшем уровне, участники зафиксировали, что «ОБСЕ является региональным соглашением по смыслу главы VIII Устава Организации Объединенных Наций, одной из основных организаций по мирному урегулированию споров в ее регионе и одним из ключевых инструментов раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления. ОБСЕ – это широко представительная, всеобъемлющая организация для проведения консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе»[307].

Однако в действительности преобразовать ОБСЕ в центральную военно-политическую структуру и создать из него полноправный координационный орган, контролирующий взаимодействие различных организаций в области обеспечения безопасности в Европе, не удалось. В качестве причин, по которым процесс трансформации Организации не состоялся, Г. И. Курдюков выделяет «принцип консенсуса и отсутствие международно-правового характера решений ОБСЕ»[308]. Таким образом, центральное место в архитектуре европейской безопасности прочно занял Североатлантический альянс путем стремительного расширения за счет вовлечения стран Восточной Европы и постсоветского пространства. Глава МИД Словении отмечал, что «будучи единственной организацией по вопросам обеспечения безопасности, в состав которой как равноправные партнеры входят Россия, США, Канада, все страны Европы и бывшего СССР, она могла бы сделать гораздо больше, если бы у государств-участников хватило политической воли к тому, чтобы создать ей для этого необходимые условия»[309]. Благоприятный момент был упущен.

В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» сказано, что «ОБСЕ перестала играть роль генератора идей в области обеспечения коллективной безопасности в Европе и переживает системный кризис, и Российская Федерация будет продолжать вести активную политическую деятельность по решению задачи создания эффективной системы коллективной безопасности в Евро-Атлантическом регионе»[310]. В 2000-е годы и вплоть до развития украинского кризиса, Российская Федерация неоднократно предпринимала попытки «оздоровить» Организацию. Министр иностранных дел России С. В. Лавров неоднократно отмечал, что «ситуация в военно-политическом измерении ОБСЕ характеризуется деградацией режима»[311], а «отсутствие необходимых реформ – по крайней мере, с точки зрения России – поставит под вопрос саму необходимость существования данной Организации»[312].

Ирландский проект «Хельсинки+40» был направлен на поиск путей возможного обновления деятельности Организации. Позиция России заключалась в необходимости «разработки юридически обязывающего устава ОБСЕ»[313], поскольку «без такого рода документа ОБСЕ нельзя рассматривать в качестве полноценной международной организации»[314], Организация «должна стать полноценной международной – с юридически обязывающим Уставом… обеспечивать безопасность – через соблюдение всеми государствами-участниками принципа неделимости безопасности… содействовать сотрудничеству – путем отказа от ограничений и барьеров. И, наконец, ее основное внимание должно быть приковано к ситуации в Европе»[315].

Отечественной доктриной было предложено «начать реформирование Организации с ее главных органов»[316], в результате чего можно будет оптимизировать действующие институты, в том числе путем ликвидации ряда органов, предметом деятельности которых является одна и та же отрасль или проблема, упорядочить и оптимизировать взаимодействие структур, устраняя при этом ненужное дублирование там, где оно присутствует. Оптимальный способ для реализации предложенного – принять консолидированный учредительный акт, который позволит: а) укрепить статус ОБСЕ как международной организации (субъекта международного права); б) придать обязательный юридический статус решениям ОБСЕ; в) выработать и укрепить механизм контроля в системе ОБСЕ, который будет способствовать установлению системы санкций политического и экономического характера в качестве мер стимулирования членами Организации выполнения решений; г) увеличить юридическую ответственность ОБСЕ за свою деятельность перед государствами-участниками; д) уточнить внутриорганизационный механизм работы ОБСЕ и разграничить ее компетенцию между действующими структурами и институтами; е) наделить персонал ОБСЕ особым статусом (дипломатическим), необходимым при размещении в кризисных районах. На схожие проблемы обратили внимание участники брифинга Европейского Парламента, проводимого по случаю 40-летия подписания Хельсинкского акта, а именно на «отсутствие правосубъектности, создающей серьезные проблемы на местах в отношении иммунитетов … неэффективность процедур принятия решений и ограниченность мандата»[317].

Ранее было отмечено, что в процессе работы Группы мудрецов между государствами-участниками ОБСЕ были выявлены «многочисленные и труднопреодолимые разногласия», преимущественно связанные с подходами в построении европейской модели обеспечения безопасности. Однако участники брифинга отметили, что «в контексте возобновления напряженности на европейском континенте ОБСЕ может взять на себя более активную роль в качестве форума, включающего всех участников в области европейской безопасности»[318].

На фоне наблюдаемых проблем в военно-политической плоскости ОБСЕ, связанных с построением новой модели обеспечения европейской безопасности, все более отчетливо выделяются новые угрозы, такие как терроризм, незаконная миграция и одна из их производных – торговля людьми. Угрозы находятся за пределами какой-либо одной из «систем измерения» ОБСЕ и носят «межизмеренческий» характер, а способ их решения выходит за пределы территории и компетенции одного или даже группы государств. В таких условиях уточнение внутриорганизационного механизма работы ОБСЕ и разграничение ее компетенций между действующими структурами и институтами в сфере межизмеренческих аспектов, как направление для выработки институциональной основы, позволило бы государствам, используя ресурсы Организации, наладить более тесное сотрудничество по ключевым направлениям деятельности, учитывая и то, что данные проблемы менее подвержены политической конъюнктуре и могут стать связующим звеном в пределах стран-участниц ОБСЕ.

Действия, нацеленные на гармонизацию национальных законодательств стран-участниц и выработку единых подходов государств к проблемам, связанным с предотвращением угроз международного терроризма, начали предприниматься в рамках ОБСЕ с 90-х годов ХХ столетия. Они находят отражение в таких документах, как Будапештский документ 1994 г., Лиссабонский документ 1996 г., Стамбульский документ 1999 г. По предложению Российской Федерации, в 2015 г. были приняты Декларация Министров «О наращивании усилий ОБСЕ по борьбе с терроризмом»[319], Декларация Министров «О предупреждении насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействии им»[320]. В настоящее время руководство этим направлением осуществляется Антитеррористическим отделом Департамента транснациональных угроз Секретариата ОБСЕ, куратором которого является представитель Российской Федерации А. Л. Лыженков. В 2003 г. Организация создала Бюро и учредила должность Специального представителя и координатора по борьбе с торговлей людьми, чтобы помочь государствам-участникам в разработке и осуществлении эффективной политики по этой проблеме. В 2013 г. еще одно направление – партнерство – было выделено в «Плане действий ОБСЕ по борьбе с торговлей людьми»[321], акцентируя внимание на потребности более тесного взаимодействия с международными организациями и другими партнерами.

На фоне глобализации современного мира[322] проблемы незаконной миграции и торговли людьми преобретают все большее значение, а европейский регион становится центром притяжения для людей из так называемых стран «третьего мира». Вопросами миграции в рамках ОБСЕ занимается Бюро по демократическим процедурам и правам человека (БДИПЧ). На основе обязательств ОБСЕ, БДИПЧ помогает участвующим государствам в оценке, разработке и осуществлении миграционной политики и законодательства, учитывающих гендерные аспекты, защищать основные права мигрантов и содействовать интеграции мигрантов в общества, в которых они живут. БДИПЧ определяет и облегчает обмен передовым опытом, сопоставляя их с потребностями, выявленными в государствах-участниках.

Вышеизложенные факты свидетельствует о том, что Организация продолжает занимать важное место в системе европейской безопасности. Действительно, на современном этапе направление в работе ОБСЕ в большей степени сконцентрировано в плоскости так называемого «человеческого измерения». С другой стороны, смещение акцентов в сторону деятельности, связанной с решением проблем в сфере борьбы с терроризмом и торговле людьми, выглядит вполне логичным, а институциональный каркас позволяет государствам-участникам налаживать более тесное сотрудничество в этих областях, становясь интеграционным драйвером для стран-участниц.