Особенности современной системы обеспечения международной безопасности

Созданию ООН 24 октября 1945 г.[108] предшествовал ряд международных конференций, из которых наиболее значимые Московская конференция (1943), конференция в Думбартон-Оксе (1944), Крымская конференция (1945), конференция в Сан-Франциско (1945).

Каждая из названных конференций имела особенности. Например, юридическая платформа ООН была разработана на конференции представителей СССР, США и Великобритании в Думбартон-Оксе (21 августа – 28 сентября 1944 г.). В ходе нее «были сформулированы предложения о создании международной организации по сохранению мира и безопасности, проект устава и материалы, сопутствующие учреждению такого рода организации»[109]. На Крымской конференции (4–11 февраля 1945 г.) главами Советского Союза, Соединенных Штатов и Великобритании было достигнуто согласие, что в основу ООН должен быть заложен принцип «единства великих держав при решении всех вопросов, связанных с применением санкций: военных, политических и экономических». Также в ходе Крымской конференции Президент Соединенных Штатов Ф. Рузвельт по рекомендации дипломатической службы СССР предложил формулировку, касающуюся процедуры голосования в Совете Безопасности ООН, которая была одобрена и нашла свое отражение в статье 27 Устава ООН[110]. Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско (1945) была посвящена созданию международной универсальной организации для поддержания мира и безопасности –ООН[111]. На Тегеранской конференции обсуждался вопрос об открытии второго фронта[112].

ООН является организацией общей компетенции, цели которой определены в статьях 1 и 2 Устава[113]. Организация играет ключевую роль в формировании и содействии формированию институциональных основ обеспечения международной безопасности. Особое значение имеет Декларация об укреплении международной безопасности, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2734 (XXV) от 16 декабря 1970 г. В ней отразилась позиция ООН по наиболее острым международным вопросам, в том числе по вопросам повышения эффективности ООН в области поддержания международного мира и безопасности[114]. В рамках Организации государствам удалось разработать и дать четкое определение агрессии в международном праве и международных отношениях. Определение основывается на опыте Конвенции об определении агрессии, подписанной 4 июля 1933 г. в Лондоне Советским Союзом, Румынией, Чехословакией, Турцией и Югославией[115] и нашло отражение в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. под № А/RES/3314[116], за которое предусматривается ответственность в соответствии с международным правом[117]. 5 декабря 1986 г. и 7 декабря 1987 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла специальные резолюции о создании всеобъемлющей системы международного мира и безопасности[118]. 7 декабря 1988 г. принята резолюция «Всеобъемлющий подход к укреплению международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН»[119].

Задачи ООН по поддержанию мира сводятся к следующему: а) расследование инцидентов и проведение переговоров с конфликтующими сторонами с целью их примирения; б) проверка соблюдения договоренности о прекращении огня; в) содействие поддержанию законности и правопорядка; г) предоставление гуманитарной помощи местному населению; д) наблюдение за ситуацией.

В зависимости от задачи, операции ООН могут представлять собой миссии военных наблюдений или ввода ограниченного контингента войск. Во всех случаях операции должны строго соответствовать следующим принципам: 1) принятие Советом Безопасности ООН решения о проведении операции, определение ее мандата и осуществление общего руководства при согласии сторон в конфликте на проведение операции; 2) добровольность предоставления воинских контингентов государствами-членами, приемлемыми для сторон; 3) финансирование международным сообществом; 4) командование Генерального секретаря ООН с предоставлением ему полномочий, вытекающих из мандата, предоставленного Советом Безопасности ООН; 5) беспристрастность сил и сведение к минимуму применения военной силы (только для самообороны)[120]. Так, например, при формировании ограниченного военного контингента сложилась практика, базирующаяся на двух принципах. Первый принцип, в соответствии которым исключается вовлечение в конфликт военного контингента государства, являющегося постоянным членом Совета Безопасности ООН. Второй принцип – это принцип «беспристрастности», то есть не допускается привлечение контингента государства, имеющего какую-либо заинтересованность в исходе конфликта[121].

ООН всячески стремится к «повышению уровня взаимодействия и расширению сотрудничества между ООН и региональными механизмами»[122]. Ганс Кельзен писал, что «Организация Объединенных Наций не претендует на то, что она является единственной и эксклюзивной организацией для его членов по поддержанию мира. Для этого государства члены Организации Объединенных Наций уполномочены Уставом создавать региональные организации, которые могут работать в качестве органов общей компетенции»[123]. Модель обеспечения международной безопасности выстраивалась именно исходя из этой логики, предполагающей симбиоз всеобщей (универсальной) и региональной систем обеспечения безопасности.

Универсальная система коллективной безопасности создана в рамках ООН. Вопросы поддержания мира и обеспечения коллективной безопасности, согласно Уставу Организации, отнесены к компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи. Совет Безопасности несет основное бремя за поддержание мира и безопасности, хотя он и подчиняется по некоторым вопросам Генеральной Ассамблее ООН[124].

Совет Безопасности – уставной орган ООН, прямо ответственный за поддержание мира и безопасности на планете Земля и, как отмечают некоторые авторы, «в мире не существует другого такого органа, имеющего столь широкий круг прав и полномочий, каким является Совет Безопасности ООН»[125]. В соответствии со статьей 25 Устава, все члены ООН соглашаются «подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их».

Особую группу полномочий Совета Безопасности ООН составляют полномочия по осуществлению действий в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии, предусмотренные главой VII Устава. В частности, Совет Безопасности ООН вправе: а) определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии; б) требовать от заинтересованных сторон тех временных мер, которые он найдет необходимыми или желательными для предотвращения ухудшения ситуации; в) решать, какие меры, не связанные с применением вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений; г) предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности; д) использовать региональные соглашения или органы для принудительных действий под его руководством. По мнению К. А. Бекяшева, «полномочия Совета Безопасности ООН в вопросах поддержания мира можно свести к следующим мероприятиям: превентивная дипломатия; миротворчество; поддержание мира; миростроительство и постконфликтный период»[126].

Совет Безопасности ООН уполномочен решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений; он в праве потребовать от членов Организации их применения. Меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений. Если Совет Безопасности ООН сочтет, что указанные меры могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, он уполномочен предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Действия Совета Безопасности ООН могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации. Для того, чтобы внести свой вклад в дело поддержания международного мира и безопасности, все члены Организации обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая «право прохода». Так, соглашение или соглашения определяют численность и род войск, степень их готовности, их общее расположение и характер предоставляемых средств обслуживания и помощи.

Планы применения вооруженных сил составляются Советом Безопасности ООН с помощью Военно-Штабного Комитета. Комитет создан для того, чтобы консультировать и оказывать помощь Совету Безопасности по всем вопросам, которые относятся к военным потребностям в деле поддержания международного мира и безопасности, по использованию войск, предоставленных в его распоряжение и командованию ими, а также регулированию вопросов вооружений и возможного разоружения.

В Уставе ООН предусматриваются способы сохранения международного мира, в числе которых– меры по его обеспечению с использованием региональных систем безопасности. Так, согласно статье 53 Устава, «Совет Безопасности ООН использует, где это уместно, региональные соглашения или органы». Через призму статей 53 и 54 Устава ООН, такие региональные соглашения Ганс Кельзен называет «косвенными органами ООН»[127].

По мнению автора исследования, следует отличать региональные системы обеспечения безопасности от региональных систем обеспечения коллективной безопасности. Однако обе системы применимы в деле обеспечения международного мира и безопасности. Автор предполагает, что региональная система безопасности в большей степени ориентирована на упреждение самой возможности возникновения конфликта путем создания институциональной основы с целью выработки единых подходов к решению проблемы, связанной с угрозой миру и безопасности. Региональная система обеспечения коллективной безопасности предполагает более тесное взаимодействие между государствами-участниками в случае совершения акта агрессии в отношении кого-либо из участников системы. П. Н. Бирюков выделяет общие черты региональных систем обеспечения коллективной безопасности: «а) закрепляется обязательство участников договора разрешать споры между собой исключительно мирными средствами; б) предусматривается обязанность участников оказывать индивидуальную или коллективную помощь государству, подвергшемуся вооруженному нападению извне; в) о принятых мерах коллективной обороны немедленно извещается Совет Безопасности ООН; г) в договоре участвуют, как правило, государства одного региона, а сам договор действует в пределах определенного региона, указанного в соглашении сторон; д) принятие новых государств в установленную договором систему возможно лишь с согласия всех ее участников»[128].

Е. Г. Моисеев приводит примеры региональных систем обеспечения безопасности, образованных по принципу нахождения в том или ином регионе планеты: «Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Североатлантического договора (НАТО), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Организация американских государств (ОАГ), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС)»[129], уточняя, что «данный перечень организаций не является исчерпывающим»[130]. По мнению автора диссертации, данные организации можно классифицировать детальнее, исходя из следующих разновидностей: региональная система безопасности или межрегиональная система безопасности, которые одновременно могут являться региональной системой обеспечения коллективной безопасности или межрегиональной.

В соответствии с Уставом ООН, Совет Безопасности ООН должен быть информировано действиях, предпринятых или намечаемых для поддержания международного мира и безопасности в силу региональных соглашений или региональными органами. Однако само по себе информирование не является инструментом предотвращения эскалации конфликта. Следует привести ряд наиболее известных примеров, когда СБ ООН был в полной мере информирован о развивающемся конфликте, но в силу ряда причин не предпринял действий, связанных с его предотвращением и\или урегулированием. В частности, ситуация в Карибском бассейне в 1962 г. стала одной из первых серьезных проверок СБ ООН. Следует отметить, что правительство Кубы еще до кризиса неоднократно выносило на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН вопрос об агрессивных действиях США. В ходе рассмотрения жалоб Кубы активно предпринимались попытки «не дать делу хода», ссылаясь, в том числе, на основания, «что никаких действий не может быть принято в связи с жалобой Кубы, потому, что этот вопрос находится на рассмотрении Организации Американских Государств». Впоследствии было установлено, что это не соответствовало действительности. В результате действия ООН были сведены к разработке проекта «Резолюция семи держав» (A/C.1/L.276), который также не смог в полной мере снять напряжение между конфликтующими сторонами. Это противостояние впоследствии показало миру, что угроза применения ядерного оружия – не миф, а реальность[131]. Вслед за событиями в Карибском бассейне началась война во Вьетнаме. Как и в первом случае, со стороны Совета Безопасности ООН фактически не было предпринято ничего, что способствовало бы восстановлению мира в регионе. Более того, в Организации открыто признается, что «вплоть до 1965 г., когда конфликт перешел в открытое вооруженное противостояние, должного внимания со стороны Совета Безопасности ООН ему не уделялось». Также отмечалось, что это «пожалуй, наиважнейшая конфликтная ситуация в мире, которую ООН не в стоянии разрешить»[132].

В начале 90-х годов ХХ в. обострились отношения в Республике Югославия. 25 сентября 1991 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию 713, которая постановила, что для целей установления мира и стабильности в Югославии все государства должны немедленно ввести всеобщее и полное эмбарго на поставки оружия и военного снаряжения в страну до момента принятия Советом иного решения. 24 марта 1999 г. республика подверглась бомбардировкам со стороны Соединенных Штатов и стран Североатлантического альянса. Действия Совета Безопасности ООН (созванного 24 марта 1999 г.) были заблокированы и сорваны в виду отсутствия единства его постоянных членов[133]. Ряд исков, предъявленных позднее Югославией странам-участницам бомбардировок, никаких результатов не дал[134].

В некоторой степени схожая ситуация сложилась в грузино-осетинском конфликте 2008 г. Тогда непосредственно перед началом операции России «по принуждению к миру» Постоянный Представитель России при ООН В. И. Чуркин призывал «созвать экстренное совещание в связи с агрессией Грузии против Осетии»[135]. Мы согласны с мнением Б. Р. Тузмухамедова, что «установить факт агрессии вправе лишь Совет Безопасности ООН, и пока он этого не сделает, можно говорить лишь о вооруженном нападении», а также, что «военные действия являются главным элементом состава преступления агрессии»[136]. Несмотря на это, в период грузино-осетинских военных действий Совет Безопасности ООН фактически бездействовал. Им не было принято ни одного экстренного решения, которое способствовало бы немедленному прекращению военных действий.

Механизм предотвращения угроз миру и безопасности Советом Безопасности ООН в очередной раз дал сбой в случае с конфликтом на Ближнем Востоке, связанным с военными действиями против Исламского Государства[137]. СБ ООН, а также Лига Арабских Государств, в силу имеющихся внутренних политических противоречий государств-участников, оказались неспособны применить имеющиеся эффективные инструменты и разрешить конфликт на стадии его зарождения.

Выше приведенные аргументы формируют вывод, что, с одной стороны, ООН осуществляет уникальные по своему характеру функции, связанные с выработкой институциональной основы в деле обеспечения мира и безопасности, с другой, несмотря на широкий перечень полномочий и компетенций в вопросах предотвращения угроз миру и безопасности, фактически неспособна принять реальные меры по предотвращению и/или разрешению конфликта. По мнению М. Шоу, именно «неспособность СБ ООН путем использования своих процедур обеспечить безопасность, стимулировала рост региональных оборонных альянсов»[138] и, одновременно с этим, «в эпоху после окончания «холодной войны» наглядно продемонстрировала осознание со стороны СБ ООН потенциала региональных организаций»[139]. Более того, автор отмечает, что «в какой-то мере он даже поощрял создание военных альянсов, таких как НАТО и Варшавский договор, которые, по сути, стали региональными правоохранительными системами, в обход Совета Безопасности»[140].

Существующая геополитическая картина мира содержит много противоречий. Они приводят к тому, что члены СБ ООН в настоящее время не способны приходить к консенсусам по вопросам купирования региональных конфликтов, угрожающих миру и безопасности и/или их деэскалации. Понимая это, следует более тщательно планировать развитие и стимулирование региональных организаций, которые будут способны не только эффективно бороться с конфликтами, но и предупреждать их на ранних стадиях развития. По сути, это «де факто» признание фиаско универсальной модели обеспечения безопасности. Однако ни одна модель обеспечения международной безопасности не может существовать без ограничений во времени, а признание проблемы, как известно, уже половина ее решения. В эпоху информатизации международно-правовая модель обеспечения международной безопасности должна быть скорректирована в обязательном порядке.

В ХХI в. активно продолжается развитие информационных технологий, повсеместное их внедрение и использование. Пунктом 4 Резолюции ГА ООН 60/45 от 8 декабря 2005 г. предусматривалось создание в 2009 г. Группы правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности (ГПЭ) с целью «исследования существующих и потенциальных угроз в сфере информационной безопасности и возможных совместных мер по их устранению»[141]. ГПЭ были выявлены и сформулированы угрозы, риски и факторы уязвимости, связанные с обеспечением безопасности при использовании информационно коммуникационных технологий (ИКТ). Признавая факт использования ИКТ в том числе в военной сфере, в контексте обеспечения международной безопасности ГПЭ выявила две ключевые группы риск-факторов: угроза инфраструктуре ИКТ, как объекту для покушения; предупреждение преступного использования ИКТ, как средства достижения преступных целей[142]. В настоящее время создано три ГПЭ, которые занимаются изучением угроз в сфере ИКТ и кибербезопасности, а вопросы информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности периодически рассматриваются на ежегодной повестке ГА ООН[143].

Общепризнанным является факт использования ключевых достижений в области науки и техники в оборонной промышленности. Советский дипломат и государственный деятель второй половины XX в. А. А. Громыко отмечал, что «с появлением на свет ядерного оружия кардинально изменилась военно-стратегическая ситуация в мире. Крупнейшие открытия прошлого не оказывали такого воздействия на всю международную жизнь, как повлияло на нее создание атомной бомбы»[144]. В настоящее время в Российской Федерации, по мнению первого заместителя Министра обороны РФ Р. Х. Цаликова, «уже идет практическая реализация того, что даже до конца научно не исследовано и не оформлено»[145], т. е. искусственный интеллект активно внедряется во все сферы жизни общества. Поэтому на современном этапе, в рамках ООН в формате Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие (1981), ведется дискуссия, связанная с использованием искусственного интеллекта в смертоносных автономных системах вооружения (САС)[146], а именно обсуждается вопрос сохранения человеческого контроля за искусственным интеллектом в САС.

М. Карлюк, говоря о правовых проблемах регулирования искусственного интеллекта, обращает внимание на то, что «система, которая учится на информации, полученной из внешнего мира, может действовать таким образом, который создатели не могли предсказать … и способна к автономному действию помимо воли создателя, собственника или владельца»[147]. Отказ от контроля может кардинально изменить всю модель обеспечения международной безопасности, а тезис Г. И. Тункина о том, что «любой локальный конфликт может перерасти в мировую термоядерную войну»[148], в условиях принятия решения искусственным интеллектом автономно, заставляет озадачиться вопросом, какой именно характер будет носить война в таком случае. Представители российского МИД обращают внимание, что «технологии развиваются так быстро, что дипломаты могут просто не успеть предотвратить катастрофу»[149]. В таком случае международно-правовые механизмы обеспечения безопасности, придуманные и применяемые человеком, могут стать ненужными или неприменимыми для искусственного интеллекта, в силу различий в природе принятия решений искусственным интеллектом и человеком. Декларация о сотрудничестве в области применения искусственного интеллекта[150], принятая в ЕС в апреле 2018 г., не говорит о каком-либо системном регулировании данной области даже в рамках пространства Европейского союза. Необходимо признать, что на современном этапе в этой области отсутствует международно-правовое регулирование, несмотря на то, что проблема регулирования искусственного интеллекта – это существующая реальность, от которой зависит «будущее всего человечества»[151].