Полномочия Центрального банка Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости российской денежной единицы (рубля)

Наличие собственной официальной денежной единицы (рубля) является одним из признаков Российской Федерации. Поддержание устойчивости и покупательной способности рубля обеспечивает развитие промышленности, сельского хозяйства и сферы услуг, а также дает возможность реализовать право граждан на достойный уровень жизни и свободное развитие человека. В период экономического кризиса покупательная способность официальной денежной единицы резко снизилась. Физические и юридические лица в Российской Федерации предпочитали рассчитываться по договорам в иностранной валюте (чаще всего в долларах США). Сложившаяся ситуация в корне противоречила ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, которая закрепила только одну официальную денежную единицу в Российской Федерации – рубль. В начале XXI века вновь возникла экономическая необходимость иметь конвертируемую и устойчивую официальную денежную единицу. Таким образом, Центральный банк Российской Федерации должен наделяться полномочиями, которые позволят ему защитить и обеспечить устойчивость рубля. Однако рассматривать конституционные положения о защите и обеспечении устойчивости рубля необходимо в свете экономических основ конституционного строя Российской Федерации. Защита и обеспечение устойчивости рубля является непосредственным продолжением конституционных гарантий единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Центральный банк Российской Федерации должен обеспечить защиту и устойчивость рубля в целях реализации принципа единства экономического пространства в Российской Федерации. Реализация экономических основ конституционного строя возможна только при условии выполнения функции защиты и обеспечения устойчивости рубля.

В ч. 1 ст. 75 Конституции РФ содержится указание на то, что защита и обеспечение устойчивости рубля – это основная функция Центрального банка Российской Федерации. Конституционные нормы не содержат понятия, а также цели, на достижение которой должна быть направлена деятельность государственных органов (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и Центрального банка Российской Федерации) по защите и обеспечению устойчивости рубля. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» также не раскрывает содержание этого понятия. Однако ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» защита и обеспечение устойчивости рубля названы не функцией Центрального банка Российской Федерации, а целью его деятельности. Таким образом, понятие защиты и обеспечения устойчивости рубля не нашло отражения в действующем законодательстве. Более того, между действующими нормативными актами по этому вопросу выявлены явные противоречия. Так как Конституция РФ обладает высшей юридической силой, то защиту и обеспечение устойчивости рубля следует считать не целью, а функцией Центрального банка Российской Федерации.

В научной литературе содержанию понятия защиты и обеспечения устойчивости рубля уделено больше внимания. Ученые обращают внимание на недостаточное правовое регулирование этого вопроса. По мнению Я.А. Гейвандова, это может привести к различным манипуляциям с выбором и использованием критериев, характеризующих устойчивость национальной валюты. Защита и обеспечение устойчивости рубля – «функция, осуществляемая Центральным банком Российской Федерации в зависимости от потребностей экономики Российской Федерации»[16]. По мнению В.А. Белова, под защитой и обеспечением устойчивости рубля понимается «обязанность государства обеспечивать покупательную способность денежных знаков при условии оговорки масштаба цен, из которых государство выходить не вправе»[17]. Как и в современном законодательстве, в науке существуют разногласия и по вопросу содержания и предназначения защиты и обеспечения устойчивости рубля. Этот спор находит отражение в работах отдельных авторов. По мнению одних, защита и обеспечение устойчивости рубля – это и есть цель деятельности Центрального банка Российской Федерации[18]. По мнению других, данное положение не соответствует Конституции РФ. Центральный банк Российской Федерации осуществляет денежную эмиссию и организует ее обращение для создания условий эффективного функционирования денежной системы.[19] Таким образом, в науке нет однозначного мнения по этому вопросу. В целом, защиту и обеспечение устойчивости рубля можно рассмотреть с двух сторон: как с экономической (функция, направленная на реализацию экономических задач), так и социальной (функция, направленная на обеспечение покупательной способности рубля и как следствие на защиту прав человека).

Подготовка проекта основных направлений государственной денежно-кредитной политики, а также разработка основных направлений денежно-кредитной политики, с учётом функции защиты и обеспечения устойчивости рубля является одним из главных полномочий Центрального банка Российской Федерации. Основные направления денежно-кредитной политики являются исходными положениями для подготовки бюджета на очередной финансовый год. Денежные показатели, заложенные в основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики, являются базовой информацией для составления доходной и расходной части бюджета, изменения величины минимального размера оплаты труда, размера государственных пособий, уровня инфляции в течение финансового года. От реализации основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а, следовательно, функции защиты и обеспечения устойчивости рубля зависит реализация прав граждан на социальную поддержку, а также в целом реализация принципа социального государства. Однако социальные основы денежно-кредитной политики Российской Федерации и  деятельности Центрального банка Российской Федерации законодательно не закреплены. В то же время Федеральная резервная система США, Центральный банк Канады и центральные банки некоторых других зарубежных государств наряду с экономическими задачами решают и социальные задачи. В качестве одной из задач Центрального банка Российской Федерации необходимо также закрепить реализацию социальных интересов, поскольку права и свободы человека в Российской Федерации являются наивысшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ).

Защита и обеспечение устойчивости рубля выступает в качестве одной из функций эффективного функционирования денежной системы. Учитывая, что функция – это основное направление деятельности, защита рубля – это правовые, финансовые и иные меры, предохраняющие рубль от опасности быть выведенным из равновесия. Устойчивость рубля – это способность рубля противостоять действию сил, стремящихся вывести его из состояния равновесия.

Под равновесием денежной единицы необходимо понимать положение российского рубля на валютном рынке, которое соответствует проводимой Правительством РФ денежно-кредитной политики. Немаловажным показателем защищенности и устойчивости рубля является его покупательная способность, то есть возможность приобрести определенное количество товаров и услуг на эти денежные средства. Искусственная стабилизация российской валюты Центральным банком Российской Федерации с помощью административных и финансовых инструментов по отношению к курсам иностранных валют может не повлиять на платежеспособность российского рубля. Поэтому защита и обеспечение устойчивости рубля должны распространяться не только на курсовую стоимость российского рубля, но и на его платежеспособность.

Центральный банк Российской Федерации, принимая меры к усилению позиций российского рубля на внутреннем рынке, должен исходить из общих экономических целей Правительства РФ. Усиление и ослабление российской валюты может быть в равной мере как необходимо, так и опасно для развития экономики государства. Центральный банк Российской Федерации, принимая меры в области защиты и обеспечения устойчивости рубля, не должен действовать, исходя только из собственных представлений об эффективной денежной политике.

Конституция РФ и федеральные законы не устанавливают и не раскрывают содержание тех действий Центрального банка Российской Федерации, которые можно было бы признать мерами, направленными на «защиту», и мерами, направленными на «обеспечение» устойчивости рубля. Не определены в Конституции РФ какие-либо качественные или количественные критерии устойчивости рубля. Этот пробел не восполнен и судебной практикой. Долгое время устойчивость национальной денежной единицы связывали с её конвертируемостью. Президент РФ В.В. Путин также неоднократно указывал на необходимость решения этой задачи. Однако в настоящее время для конвертируемых валют нет единой системы измерения. «Внешняя конвертируемость» означает только одно – возможность для отечественных импортеров оплачивать импортные товары в рублях, которые примет западный контрагент. В свою очередь, он и сам должен иметь беспрепятственную возможность превратить вырученные рубли в евро, доллары или иную валюту. Для этого требуется не так уж много – включение рубля в котировальные листы Франкфуртской и Лондонской валютных бирж. Определение внутренней стоимости валюты не разработано до сих пор. Невозможно оценить внутреннюю конвертируемость валюты государства. Поэтому оценить устойчивость российской денежной единицы (рубля) по его конвертируемости не представляется возможным. Из всех предложенных способов оценки устойчивости денежной единицы наиболее подходящим для цели исследования является оценка устойчивости рубля в зависимости от его покупательной способности. Следовательно, под защитой и обеспечением устойчивости рубля мы предлагаем понимать деятельность государственных органов, направленную на поддержание покупательной способности и равновесия рубля на валютном рынке.

Для реализации функции защиты и обеспечения устойчивости рубля Центральный банк Российской Федерации наделяется определенными инструментами и методами. Ранее действовавший Закон РФ от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусматривал, что денежно-кредитная политика Российской Федерации должна быть направлена на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не содержит цели денежно-кредитной политики и порядка ее определения. Следовательно, возникает вопрос, остаётся ли защита и обеспечение устойчивости рубля целью денежно-кредитной политики Российской Федерации. Исходя из смысла ст. 8 и ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, денежно-кредитная политика Российской Федерации по-прежнему должна быть направлена на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Однако целью денежно-кредитной политики, по всей видимости, не является. Её цель устанавливается ежегодно основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Основной целью государственной денежно-кредитной политики на протяжении ряда лет оставалось снижение инфляции (с 1999 г. по 2010 г.). Уровень планируемой инфляции за указанный период снизился с 30% в 1999 г. до 4-5% в 2010 г. Наряду с основной целью государственной денежно-кредитной политики закреплялись такие цели, как недопущение экономического спада (1999 г.), обеспечение роста ВВП (2000 г., 2004 г. – 2010 г.), поддержание устойчивого долговременного экономического роста (2002 г.). Таким образом, цель денежно-кредитной политики зависит от потребностей экономики Российской Федерации. Следовательно, защита и обеспечение устойчивости рубля не является целью деятельности государственных органов. Она является задачей, необходимой для реализации целей государственной экономической политики. 

Защита и обеспечение устойчивости рубля, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 75), – единственная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он должен осуществлять независимо от других органов государственной власти. Независимость – способность и возможность действовать самостоятельно и быть защищенным от давления извне. Независимость Центрального банка Российской Федерации среди ученых рассматривается «как самостоятельность при осуществлении полномочий, направленных на выполнение основной функции»[20] и как «независимость при реализации законодательно закрепленных функций и полномочий»[21]. Определение «независимости» встречается у целого ряда исследователей и для цели исследования представляет собой самостоятельную реализацию Центральным банком Российской Федерации полномочий по защите и обеспечению устойчивости рубля. Однако означает ли наличие принципа независимости, что данная функция реализуется исключительно Центральным банком Российской Федерации? Думается, что нет. Банкноты и монеты Центрального банка Российской Федерации не обеспечиваются реальными ценностями, в том числе такими, как золото, иные драгоценные металлы, устойчивая иностранная валюта и прочие активы Центрального банка Российской Федерации. Поэтому функция защиты и обеспечения устойчивости рубля не может быть выполнена только усилиями Центрального банка Российской Федерации. Это функция, на выполнение которой должна быть направлена деятельность всех государственных органов Российской Федерации.

Защита и обеспечение устойчивости рубля – это общегосударственная функция. Особое влияние на защиту и обеспечение устойчивости рубля оказывают высшие органы государственной власти Российской Федерации (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ). Участие государственных органов в защите и обеспечении устойчивости рубля имеет конституционные основания. В частности, Президент РФ обладает полномочиями гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80) и, следовательно, вправе реализовать свои полномочия в области защиты и обеспечения устойчивости рубля; определяет основные направления внутренней политики Российской Федерации, устанавливая цели государственной экономической, финансовой и денежно-кредитной политики, и контролирует их реализацию государственными органами. Взаимодействия Президента РФ и Центрального банка Российской Федерации складываются, прежде всего, в сфере постановки цели и задач Центральному банку Российской Федерации в области единой государственной денежно-кредитной политики. Так, при формулировании цели денежно-кредитной политики на 2008-2010 г.г. год Центральный банк Российской Федерации исходил из законодательно закрепленной за ним задачи по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты. Следуя стратегической цели последовательного снижения инфляции в 2010 году, Центральный банк Российской Федерации предусматривает ограничение прироста потребительских цен в пределах 7,5-8,5%. Важную роль играют в определении цели и задач единой государственной денежно-кредитной политики ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в соответствии с которыми разрабатываются проекты федерального бюджета на очередной финансовый год и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Например, на ближайшие годы Президентом РФ поставлена цель Правительству РФ и Центральному банку Российской Федерации последовательно снизить уровень инфляции до 3%. Полномочия Президента РФ в области денежно-кредитной политики РФ реализуются посредством консультаций с Председателем Центрального банка Российской Федерации по вопросам защиты и обеспечения устойчивости рубля. Другой путь взаимодействия Президента РФ и Центрального банка Российской Федерации связан с формированием органов управления Центрального банка Российской Федерации при непосредственном участии Президента РФ. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Государственной Думе Федерального Собрания РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит вопрос об освобождении его от этой должности. Кадровые решения, принимаемые Президентом РФ, оказывают влияние на эффективность реализации государственной денежно-кредитной политики, а, следовательно, на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Достижение цели государственной денежно-кредитной политики возможно только при условии согласованного сотрудничества всех государственных органов, включая Центральный банк Российской Федерации. Так, например, В. Геращенко был освобожден от занимаемой должности Председателя Центрального банка Российской Федерации в связи с отстаиванием независимых решений Центрального банка Российской Федерации в вопросах денежно-кредитного регулирования. Однако государственная денежно-кредитная политика реализуется в Российской Федерации только в соответствии с целью, определяемой Президентом РФ. Указы Президента РФ по вопросам защиты и обеспечения устойчивости рубля, а также в целом по вопросам регулирования денежной системы Российской Федерации, в основном принимались в период экономических кризисов в Российской Федерации[22]. В современных условиях Президент РФ редко вмешивается путем издания указов в процесс реализации денежно-кредитной политики Российской Федерации. Чаще всего вопросы денежно-кредитного регулирования решаются непосредственно Президентом РФ и Председателем Центрального банка Российской Федерации.

Взаимодействие Федерального Собрания РФ и Центрального банка Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, а также Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Данными нормативными актами предусмотрено взаимодействие, прежде всего, Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Центрального банка Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания РФ взаимодействует с Центральным банком Российской Федерации по вопросам экономической политики, законотворчества, формирования и отчетности Центрального банка Российской Федерации. Совет Федерации Федерального Собрания РФ таким объемом полномочий не обладает. Совет Федерации Федерального Собрания, прежде всего, представляет интересы субъектов Российской Федерации.

Федеральное собрание РФ оказывает влияние на процесс реализации политики Центрального банка Российской Федерации, прежде всего, путем принятия федеральных законов в финансовой, денежной и кредитной сферах. Деятельность Центрального банка Российской Федерации не может быть эффективной без принятия соответствующих федеральных законов Федеральным Собранием РФ. Например, в 2004г. деятельность Центрального банка Российской Федерации по принудительной ликвидации ряда кредитных организаций («Содбизнесбанк», «Диалог-Оптим») привела к возникновению паники среди вкладчиков этих и иных проблемных кредитных организаций, не вошедших в систему обязательного страхования вкладов. Однако своевременное рассмотрение законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания РФ, направленного на защиту прав таких вкладчиков, способствовало стабилизации ситуации в банковской сфере.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ не только способствует реализации полномочий Центрального банка Российской Федерации, но и заслушивает и принимает решения по его отчетам (ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Государственная Дума Федерального Собрания РФ проводит парламентские слушания по вопросам деятельности Центрального банка Российской Федерации и заслушивает его представителей. Такая деятельность позволяет координировать совместную деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Центрального банка Российской Федерации, а также позволяет предотвратить монополию Центрального банка Российской Федерации в области финансовой, денежной и кредитной политики.

Задачи, поставленные перед Центральным банком Российской Федерации, могут быть реализованы только во взаимодействии с Правительством РФ. Оно осуществляет общее руководство денежной политикой Российской Федерации, устанавливает основные направления и обеспечивает их реализацию (п. «б» ст. 114 Конституции РФ). Взаимодействие Центрального банка Российской Федерации и Правительства РФ предполагает разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики в соответствии с экономической политикой Российской Федерации. Кроме того, Правительство РФ наделяет иные государственные органы полномочиями в области денежной политики, а, следовательно, и в области защиты и обеспечения устойчивости рубля. В то же время, как отмечает С.А. Авакьян, «современное законодательство недостаточно полно регулирует порядок взаимодействия Правительства РФ и Центрального банка Российской Федерации», так как их полномочия зачастую пересекаются[23]. Такое пересечение полномочий действительно присутствует. Правительство РФ обладает, несомненно, более широким кругом предметов ведения и полномочий, чем Центральный банк Российской Федерации. Поэтому полномочия в области денежно-кредитного регулирования, защиты и обеспечения устойчивости рубля являются только частью экономической политики Правительства РФ. Так, например, Ю.С. Голикова отмечает роль полномочий Центрального банка Российской Федерации в деятельности Правительства РФ по решению проблем рыночной экономики[24]. Центральный банк Российской Федерации выполняет полномочия в этой сфере в соответствии с общей целью экономической политики Правительства РФ. Следовательно, наделение Правительства РФ полномочиями в области денежно-кредитной политики, защиты и обеспечения устойчивости рубля не означает дублирования полномочий Центрального банка Российской Федерации. Деятельность Центрального банка Российской Федерации направлена на реализацию совместно с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики.

Контрольные вопросы:

1. Что такое защита и обеспечение устойчивости рубля?

2. Какие органы в Российской Федерации защищают и обеспечивают устойчивость рубля?

3. Что такое равновесие денежной единицы?