Уровни правового регулирования оперативно-розыскной деятельности

 

Под правовой основой ОРД рассматривается совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, на которых базируется ОРД.

Правовая основа ОРД имеет многоуровневую структуру, состоящую из четырех основных уровней, имеющих свои подуровни:

- конституционный, который составляют нормы Основного закона и решения Конституционного Суда РФ по вопросам конституционности норм ФЗ об ОРД;

- международно-правовой;

- законодательный, который составляют собственно ФЗ об ОРД, УК, УПК, УИК и иные ФЗ, содержащие нормы, регулирующие ОРД;

- подзаконный, включающий указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ как непосредственно по вопросам ОРД, так и регулирующие определенные правоотношения в сфере ОРД, акты Генеральной прокуратуры РФ, касающиеся ОРД, а также межведомственные и ведомственные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отдельные правоотношения в сфере ОРД.

Конституционный уровень правового регулирования охватывает институты и нормы, составляющие общую основу всех видов государственной деятельности, применяемых во всех сферах социального управления.

Конституция РФ является главной правовой основой ОРД, которая имеет прямое отношение к защите законных прав и интересов личности, общества и государства от преступных посягательств.

На конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина базируются все нормы ФЗ об ОРД и основывается содержание ОРД, что подтверждено рядом решений Конституционного Суда РФ (см. Приложение 2).

Значимость решений Конституционного Суда РФ для всей системы законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих ОРД, трудно переоценить. Фактически в этих решениях сформулированы правовые позиции Конституционного Суда РФ, подтверждающие конституционность всех основных положений ФЗ об ОРД, а значит, и самой ОРД.

В условиях строительства демократии в нашей стране отношение к ОРД, особенно в первые годы демократических реформ, у значительной части общества, СМИ, части судейских и прокурорских работников, адвокатов было, мягко говоря, неоднозначным, а в ряде случаев - крайне отрицательным. Многие граждане, которые обращались в Конституционный Суд РФ, полагали, что проведенные в отношении них ОРМ, постановка их на оперативный учет грубо нарушают их конституционные права, а сами нормы ФЗ об ОРД, по их мнению, не соответствуют Конституции РФ. Но Конституционный Суд РФ не принял ни одного решения, которое ставило бы под сомнение конституционность норм ФЗ об ОРД и иных ФЗ, регулирующих ОРД.

Самостоятельным уровнем правовых основ ОРД являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые согласно части четвертой ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

ФЗ о международных договорах установлено, что РФ, выступая за соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Согласно п. "а" ст. 2 ФЗ о международных договорах под международным договором РФ надлежит понимать международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).

Международные договоры РФ могут заключаться от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда РФ принял специальное постановление от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Россия является участником целого ряда межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров, соглашений, конвенций, решений, которые напрямую регулируют оперативно-розыскные правоотношения в РФ.

Как уже было отмечено, Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988) регулирует проведение контролируемых поставок. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000) и Конвенция ООН против коррупции (2003) также предусматривают проведение контролируемых поставок и использование электронного наблюдения и агентурных операций.

Особенно интенсивно заключались различные виды договоров, касающихся ОРД, в СНГ.

Например, решением Совета глав государств СНГ в апреле 1999 г. одобрена Концепция взаимодействия государств - участников СНГ в борьбе с преступностью, которой в качестве основной формы взаимодействия компетентных органов признано осуществление совместных ОРМ на территориях государств - участников СНГ.

На основе международных договоров действуют Национальное центральное бюро Интерпола в России, а также Антитеррористический центр государств - участников СНГ, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ, которые являются международными субъектами ОРД. Нормативные документы, регулирующие их деятельность, также составляют правовую основу ОРД.

На международно-правовой базе строятся также взаимоотношения российских субъектов ОРД с Европолом. В основе этого лежит Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (2003).

Международно-правовая база ОРД настолько обширна и многопланова, отличима от международного уголовного права (хотя и неразрывно с ним связана), что можно говорить о формировании новой отрасли международного права - международного оперативно-розыскного права.

Законодательный уровень включает все институты и нормы, определяющие основные задачи, направления и формы борьбы с преступностью как специальной сферы государственной деятельности. Именно на законодательном уровне в комментируемом ФЗ непосредственно урегулированы оперативно-розыскные правоотношения.

Изданием Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" (1992), а затем ФЗ об ОРД (1995) положено начало формированию новой отрасли российской юриспруденции - оперативно-розыскного права.

Помимо самого ФЗ об ОРД и УПК в систему российского оперативно-розыскного права входит более 50 ФЗ, напрямую регулирующих оперативно-розыскные правоотношения (см. Приложение 2). Во всех этих законах используются термины "оперативно-розыскная деятельность", "оперативно-розыскные мероприятия" либо называются отдельные ОРМ. Нормы указанных ФЗ, регулирующие ОРД, дополняют ФЗ об ОРД (например, положениями о неприкосновенности судей, о взаимоотношениях ОРО и адвокатов, об использовании в ОРД дактилоскопических учетов, о взаимосвязи ОРД и гостайны, об использовании ОРД в государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, об использовании ОРД в госохране); отграничивают ОРД от других видов деятельности (например, от разведывательной, контразведывательной, частной сыскной); раскрывают понятие отдельных ОРМ (например, контролируемой поставки); определяют компетенцию различных субъектов ОРД.

Все указанные ФЗ создают единую систему оперативно-розыскных правоотношений и находятся в неразрывной связи по вопросам ОРД при ведущей и определяющей роли ФЗ об ОРД.

Помимо ФЗ, которые непосредственно относятся к системе оперативно-розыскного права, в самой тесной связи с ним стоит группа ФКЗ и ФЗ, которую также фактически можно отнести к этой системе.

ОРД беспредметна без уголовного права как материального права и уголовного процесса, который она непосредственно "обслуживает". Поэтому при проведении ОРМ и применении методов ОРД следует прежде всего ориентироваться на нормы УК и УПК и руководствоваться ими.

Подзаконный уровень правового регулирования ОРД вытекает непосредственно из ряда положений ФЗ об ОРД, которые предусматривают издание нормативных правовых актов федеральными органами государственной власти (например, ст. 4, 6, 10, 11 ФЗ об ОРД).

В иерархии подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих ОРД, на первом месте находятся указы и распоряжения Президента РФ. Их, в свою очередь, можно разбить на две группы.

Первую составляют указы Президента РФ общенормативного характера.

Вторую группу составляют указы Президента РФ, касающиеся деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти - субъектов ОРД.

По такому же принципу делятся постановления и распоряжения Правительства РФ.

К подзаконному уровню регулирования ОРД относятся нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ, регулирующие прокурорский надзор за ОРД (см. Приложение 2).

Значительная роль в подзаконном регулировании ОРД принадлежит межведомственным нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти (см. Приложение 2).

Самым нижним подуровнем подзаконных актов, регулирующих ОРД, являются ведомственные нормативные правовые акты. Но нижний уровень в иерархии не снижает их значимость для самих субъектов ОРД.

Многие эти акты носят закрытый характер исходя из требований ФЗ об ОРД. Но некоторые документы являются открытыми, учитывая то обстоятельство, что в них не раскрываются вопросы, отнесенные к гостайне.

Причем ведомственные нормативные правовые акты также делятся на группы: непосредственно самих субъектов ОРД и иных федеральных органов исполнительной власти (см. Приложение 2).

Самостоятельное значение для правового регулирования ОРД имеют разъяснения Верховного Суда РФ и судебная практика (см. Приложение 2).