В имущество публичных юридических лиц

 

§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние

на институт публичной собственности

 

1.1. Появление института государственных корпораций

в российской правовой системе

 

Низкая эффективность управления федеральным имуществом, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, - с другой, стали предпосылками для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100-процентным государственным участием.

Особую популярность на определенном этапе приобрели государственные корпорации (далее - госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций <1>. Всего было создано семь госкорпораций, в том числе шесть из них в 2007 г.: Агентство по страхованию вкладов <2>, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация "Ростехнологии" (далее - "Ростехнологии") <3>, Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Внешэкономбанк) <4>, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд содействия реформированию ЖКХ) <5>, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, а также ныне реорганизованная в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее - "Роснанотех") <6>.

--------------------------------

<1> Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

<2> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5029.

<3> Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814.

<4> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.

<5> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

<6> Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753.

 

В 2009 г. была создана первая и пока единственная государственная компания (далее - госкомпания) - Российские автомобильные дороги, которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями. Разница между этими организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя. Для целей последующего изложения госкомпании причисляются нами к госкорпорациям.

Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающих к ним - так называемые государственные квазикорпорации, признаваемые собственниками переданного им имущества: Фонд содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд "РЖС"), Фонд перспективных исследований, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (Фонд "Сколково"), ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", ОАО "Российские железные дороги" и некоторые другие.

Первое, что обращает на себя внимание, - это образование государственных корпораций на основе отдельных федеральных законов. Последние тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.

Вместе с тем необходимо отдавать себе отчет в том, что учреждение госкорпораций на основе закона - это не признак демократии и народовластия и совсем не означает, что гражданское общество в лице его представителей (депутатов) в Федеральном Собрании РФ стало причастно к управлению общенациональным достоянием. Данные меры продиктованы необходимостью закрепления для вновь созданных организаций персональных изъятий, преференций и условий деятельности в отступление от общего правового поля, установленного федеральным законодательством, для чего компетенции Президента и Правительства РФ попросту недостаточно. В связи с этим неслучайно образование каждой госкорпорации сопровождалось одновременным изменением целого ряда законодательных актов, учитывающих особый правовой статус новой организации.

Думается, если бы в российской правовой системе был сформирован универсальный институт госкорпораций, определена специфика правового положения таких организаций, другими словами, был разработан и легализован институт юридических лиц публичного права, то, по всей видимости, отпала бы и необходимость создания каждой госкорпорации (госкомпании) на основе отдельного федерального закона.

 

1.2. Имущественные последствия создания

государственных корпораций

 

Госкорпорации признаются собственниками принадлежащего им имущества, а органы власти по общему правилу не вправе вмешиваться в их деятельность, что формально выводит соответствующую проблематику за рамки сферы отношений публичной собственности.

Однако такой подход был бы ошибочным, поскольку даже при первом приближении сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности государственных корпораций (компаний, фондов) от государства. За госкорпорациями всегда стоит Российская Федерация, ни о каком перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится (если, кончено, не принимать во внимание возможность дальнейшего отчуждения имущества). Мы последовательно отстаиваем позицию, что речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им. Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторым госкорпорациям федеральное имущество передается как в собственность, так и в управление ("Росатом", "Ростехнологии", "Автодор"), что усиливает степень их юридической связи с государством.

С другой стороны, при освещении феномена госкорпораций недостаточно ограничиться изучением специфики и пределов административно-правового управления данными юридическими лицами и их имущественными комплексами (по аналогии с учреждениями, предприятиями, акционерными обществами с государственным участием), поскольку столь узкая постановка вопроса не вполне адекватна сложившимся реалиям. Несмотря на малочисленность госкорпораций, действительный масштаб и суть этого явления таковы, что на сегодняшний день серьезная часть публичного сектора экономики сконцентрирована в руках рассматриваемых организаций. Г.А. Гаджиев справедливо отмечает, что в России накоплен исторический опыт модернизации с опорой именно на экономическую мощь государства <1>. В настоящее время госкорпорации явились тем инструментом, посредством которого в стране возможна реализация крупнейших национальных проектов, в том числе в важнейших отраслях промышленности и экономики <2>. Такие корпорации, как, например, "Росатом" и "Ростехнологии", превосходят по количеству подчиненных им предприятий многие министерства СССР <3>. В результате они не могут восприниматься как заурядные подчиненные государству организации: на первый план выходит их юридическая личность как специфических субъектов управления бывшей государственной собственностью, осуществления особых публично значимых функций.

--------------------------------

<1> Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2010. С. 8.

<2> Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. 2008. N 6.

<3> Цимерман Ю.С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. N 10 (СПС "КонсультантПлюс").

 

Это заставляет подойти к проблеме создания и функционирования госкорпораций как к фактору, кардинально меняющему (подрывающему) сложившуюся систему управления федеральным имуществом, а возможно, и институт публичной собственности в целом, поскольку рассматриваемые организации буквально "живут по своим законам". Доктринальные работы, посвященные проблемам публичной собственности, а также тысячи нормативных актов, в которых заложены многочисленные процедуры управления государственным имуществом, теперь имеют мало общего с функционированием вновь созданных организаций. При этом децентрализация управления значительной частью бывшего федерального имущества не компенсируется созданием достаточных публичных процедур, которые бы регламентировали деятельность вновь образованных государственных организаций и использование ими вверенных объектов собственности в публичных интересах.

 

1.3. Оценка института государственных корпораций

правовой наукой

 

Проблематика госкорпораций привлекла серьезный интерес со стороны юридической общественности и стала не только актуальной темой обсуждения на страницах ведущих юридических журналов <1>, но и предметом многочисленных диссертационных <2> и монографических <3> исследований. Значительное количество публикаций в целом носит описательный характер, однако встречаются весьма интересные и острые дискуссии между сторонниками и противниками внедрения нового института.

--------------------------------

<1> См., в частности: Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. N 2; Ремчуков Н.К. Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права // Банковское право. 2011. N 2; Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. N 3; Ткачев В.Н. Госкорпорации в России: некоторые аспекты реформирования правового статуса и эффективности деятельности // Законодательство. 2010. N 11; Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. 2010. N 6; Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях // Журнал российского права. 2010. N 4; Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Банковское право. 2010. N 4; Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2; Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 4; Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5; Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8; Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6 и многие другие.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография А.А. Кузьминова "Гражданская правосубъектность государственной корпорации" включена в информационный банк согласно публикации - "Юридический мир", 2009, N 8.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Д.Ю. Лялина "Право собственности государственных корпораций" (под ред. Е.В. Блинковой) включена в информационный банк согласно публикации: М.: Юрист, 2005.

 

<2> См., например: Ивашкина С.Г. Гражданско-правовой статус государственной корпорации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2011; Салфетников М.А. Административно-правовой статус государственных корпораций: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2011; Каплин С.Ю. Государственная корпорация как субъект права: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Самара, 2011; Гуния А.А. Организационно-правовое обеспечение государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2011; Албегова Д.М. Проблемы гражданско-правового регулирования деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011; Стриханова Д.М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2010; Вовк А.А. Осуществление и защита права собственности государственных корпораций: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010; Денисов П.А. Административно-правовой статус государственных корпораций: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2010; Кузьминов А.А. Гражданская правосубъектность государственных корпораций: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009; Соболев Г.С. Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2010; Макарова Ю.А. Правовое положение государственных корпораций в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2008; Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Дис.... канд. юрид. наук. Рязань, 2005.

<3> Прежде всего, выделим наиболее обстоятельное, на наш взгляд, комплексное исследование, проведенное коллективом авторов: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2010.

 

Некоторые авторы расценивают создание госкорпораций достаточно позитивно. Так, В.П. Мозолин полагает, что они должны внести лепту в оздоровление и развитие российской экономики <1>. В другой своей статье при сопоставлении организационно-правовых форм госкорпораций и акционерных обществ ученый приходит к выводу, что "в сравнительно-правовом плане, прежде всего в плане функций, включающих в себя публично-правовые и частнопредпринимательские направления деятельности, которые необходимо осуществлять создаваемой организации в условиях инновационной экономики, предпочтение следует отдать госкорпорации как публично-правовому юридическому лицу. Имеющиеся недостатки, связанные с организацией и осуществлением деятельности госкорпорации, имеют в своей основе юридико-технический характер, устранимый в процессе изучения и приобретения практического опыта их дальнейшего функционирования" <2>.

--------------------------------

<1> Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1.

<2> Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 19 - 34.

 

Г.А. Гаджиев аргументирует, что диверсификация экономических функций государства требует новых правовых форм его участия в экономических отношениях; одной из форм опосредованного участия являются госкорпорации, которые должны в таком случае признаваться юридическими лицами публичного права <1>.

--------------------------------

<1> Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 26.

 

Последовательно поддерживает институт госкорпораций и В.В. Кудашкин, резюмируя, что руководством страны были выявлены объективно существующие потребности и интересы государства и общества, а также приняты необходимые решения по определению соответствующей, объективно необходимой институциональной формы госкорпорации, в рамках которой должны наиболее эффективно удовлетворяться и реализовываться эти потребности и интересы <1>.

--------------------------------

<1> Кудашкин В.В. Указ. соч. С. 49 - 68.

 

Д.Ю. Лялин усматривает в данной организационно-правовой форме целый ряд очевидных, по его мнению, достоинств: с одной стороны, госкорпорация аккумулирует в создаваемых ею фондах определенное имущество, переданное ей государством для использования в конкретных целях, а с другой - является специально созданным государством органом управления ресурсами, имеющими строго целевую, социальную направленность; ко всему прочему, госкорпорации разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных активов фондов, осуществляя экономическую деятельность <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Д.Ю. Лялина "Право собственности государственных корпораций" (под ред. Е.В. Блинковой) включена в информационный банк согласно публикации: М.: Юрист, 2005.

 

<1> Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография / Под науч. ред. Е.В. Блинковой. М., 2005. Абз. 36 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Ю.С. Цимерман обосновывает создание госкорпораций тем, что возложенные на них важные функции (прежде всего осуществление инновационной деятельности, требующей огромных долгосрочных инвестиций) не могут выполнять традиционные государственные предприятия и акционерные общества с государственным участием <1>.

--------------------------------

<1> Цимерман Ю.С. Указ. соч.

 

Другие ученые и практики подходят к реформированию государственного сектора экономики менее оптимистично.

В частности, в литературе отмечается, что "появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций - опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Статья 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" отличается такими лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически лишено смысла" <1>. Представляется, что это суждение вполне справедливо и по отношению к ст. 7.2 Закона, посвященной госкомпаниям.

--------------------------------

<1> Гражданское право: Учеб.: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 210.

 

По мнению Е.А. Суханова, правовое положение госкорпораций не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и - в некоторых отношениях - в рамки обычного здравого смысла <1>. Поэтому ученый выступает категорически против внедрения данного института в том числе путем закрепления института публичных юридических лиц.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права.

 

М.И. Клеандров предостерегает о весьма серьезной опасности утечки гигантских объемов прежней государственной собственности через ряд операций в частные нечистоплотные руки <1>. В.В. Киреев прямо заявляет, что рассматриваемые полугосударственные, получастные структуры с функциями государственного регулирования экономических процессов - это очередная форма увода государственных средств и полномочий в руки олигархических структур с последующей приватизацией наиболее перспективных отраслей российской экономики, ростом коррупции, неэффективностью управления важными экономическими направлениями <2>.

--------------------------------

<1> Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / Под ред. Д.О. Тузова. М., 2008.

<2> Цит. по: Глушко Е.К. Административно-правовая природа государственных корпораций // Реформы и право. 2008. N 3.

 

Справедливости ради надо сказать, что даже сторонники использования организационно-правовой формы госкорпораций указывают на несовершенство законодательства в этой сфере и в качестве наиболее существенного недостатка отмечают непрозрачность в управлении переданными ресурсами <1>. Именно это послужило причиной заметного совершенствования законодательства о госкорпорациях <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Цимерман Ю.С. Указ. соч.

<2> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.

 

Вышеизложенные мнения и аргументы заслуживают самого тщательного анализа. Однако независимо от финального результата исследования не может не настораживать то, насколько велик разрыв между политическими решениями, нормотворчеством, с одной стороны, и юридической доктриной, выводами научных кругов - с другой: сначала Федеральное Собрание РФ энергично принимает пакет законодательных актов, внесенных руководством страны и в корне изменяющих форму присутствия государства в экономике, и лишь затем юридическая и другая заинтересованная общественность с энтузиазмом приступает к обсуждению того, что же именно произошло, задаваясь вопросом, что имел в виду законодатель и насколько это хорошо или плохо. К сожалению, такая манера проведения реформ традиционна для России. Ну а результат проведенных таким образом преобразований не заставил себя долго ждать, включая предложения по упразднению госкорпораций.

 

1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций

в качестве публичных юридических лиц

 

Оценивая перспективы развития института госкорпораций, первоначально обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, а часть госкорпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование (подразд. 1 разд. IV).

Однако на сегодняшний день в правотворческой деятельности по данному вопросу наблюдаются малосовместимые, а в ряде случаев и взаимоисключающие тенденции. Остановимся на основных из них.

Во-первых, Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет при Президенте РФ) подготовил и 8 ноября 2010 г. опубликовал проект изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, где предлагается установить закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в котором не нашлось места ни для госкорпораций, ни для госкомпаний <1>. При этом в проекте сохраняется деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, а также вводится новое их разграничение на корпоративные и унитарные организации; закрепления юридических лиц публичного права в качестве самостоятельной разновидности не предусматривается. Этот подход сохранен после принятия законопроекта в первом чтении, при этом в переходных положениях закреплено, что к госкорпорациям и иным юридическим лицам, создаваемым на основе отдельного федерального закона, положения ГК РФ о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице <2>. Кроме того, в последней редакции законопроекта среди организационно-правовых форм некоммерческих унитарных организаций появились публично-правовые компании.

--------------------------------

<1> Разработанный проект изменений в ГК РФ был размещен в Интернете на Портале российского частного права (http://privlaw.ru). Руководителем рабочей группы в части совершенствования законодательства о юридических лицах является Е.А. Суханов, который последовательно выступает за то, чтобы в ГК РФ был закреплен исчерпывающий перечень не только коммерческих, но и некоммерческих организаций (см., например: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах. С. 5 - 12).

<2> См.: п. 6 ст. 3 проекта Федерального закона N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Во-вторых, Минэкономразвития России в конце октября 2010 г. официально инициировало подготовку предложений по введению в законодательство Российской Федерации категории юридического лица публичного права, в том числе в целях преобразования госкорпораций <1>. Применение новой организационно-правовой формы планируется в отношении Агентства по страхованию вкладов и, возможно, Внешэкономбанка. Открытым остается вопрос о правовом статусе Госкорпорации "Росатом", наделенной ярко выраженными властными полномочиями <2>. Разработанный законопроект под названием "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации", а также связанный с ним проект изменений в ГК РФ были опубликованы Минэкономразвития России для обсуждения <3>, однако до настоящего дня не нашли достаточной поддержки. С учетом этого депутаты инициировали разработку альтернативного законопроекта "О юридических лицах публичного права, осуществляющих полномочия в экономической сфере" <4>, но и он не был внесен в Государственную Думу.

--------------------------------

<1> Конкурс на разработку законопроекта в конце 2010 г. выиграл Финансовый университет при Правительстве РФ (http://www.zakupkiold.gov.ru/Tender/ViewPurchase.aspx?PurchaseId=882564).

<2> См.: письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. N 2141-ЭН/Д06.

<3> См.: официальный сайт Минэкономразвития России в Интернете: http://www.economy.gov.ru.

<4> См., например, информацию, размещенную на интернет-портале "Право.ру" (http://pravo.ru/news/view/69005).

 

В-третьих, ныне действующее законодательство о госкорпорациях и госкомпаниях совершенствуется. Прежде всего, некоторое время назад был принят Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, что не вполне согласуется с намеченным скорым преобразованием рассматриваемых организаций в том или ином направлении.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.

 

В-четвертых, несмотря на критику института госкорпораций, в 2010 г. создан инновационный центр "Сколково", для чего была принята необходимая нормативная база <1> и предусмотрено образование специальной управляющей компании. Ее функции возложены на некоммерческую организацию Фонд "Сколково" <2>. В октябре 2012 г. на основе специального Федерального закона образован Фонд перспективных исследований <3>. Правовое положение данных организаций в целом сопоставимо со статусом госкорпораций, что будет продемонстрировано далее.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4970; Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 243-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4969.

<2> Распоряжение Президента РФ от 2 июля 2010 г. N 446-рп // СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3491.

<3> Федеральный закон от 16 октября 2012 г. N 174-ФЗ "О Фонде перспективных исследований" // СЗ РФ. 2012. N 43. Ст. 5787.

 

Таким образом, в настоящее время сложились практически уникальные условия для всестороннего обсуждения проблематики госкорпораций и юридических лиц публичного права в свете перспектив разрешения данного вопроса на законодательном уровне, если и не в окончательном виде, то по крайней мере на долговременной основе.

Вышеприведенная позиция Совета при Президенте РФ основывается на ранее одобренной им Концепции развития гражданского законодательства <1>, где, с одной стороны, констатируется необходимость анализа и коррекции таких организационно-правовых форм юридических лиц, как "госкорпорация" и "госкомпания" (п. 9 разд. I), а с другой - предлагается исключить возможность их создания путем отмены соответствующих правил Федерального закона "О некоммерческих организациях" (п. 7.3.3 разд. III). При этом конструкция юридических лиц публичного права по отношению к госкорпорациям даже не оценивалась, она упоминается лишь в одном абзаце применительно к государственным и муниципальным органам, наделенным статусом учреждений, с указанием "об отсутствии необходимости прямого заимствования" соответствующего понятия в отечественное право (п. 7.2.4).

--------------------------------

<1> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. N 11. 2009.

 

Однако при таком подходе за пределами рассмотрения и без должного научного объяснения остаются другие организации с особым публичным статусом: Банк России, государственные внебюджетные фонды, Фонд "Сколково", Фонд содействия развитию жилищного строительства, ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", государственные академии наук, саморегулируемые организации с обязательным членством, самоуправляемые организации (адвокатские и нотариальные палаты) и т.д. Очевидно, проблема адекватного закрепления правового положения перечисленных субъектов объективно существует, многократно отмечена в литературе, и вряд ли стоит уклоняться от ее комплексного решения, тем более в рамках масштабных мероприятий по совершенствованию гражданского законодательства. Между тем разработчики Концепции, на наш взгляд, сознательно обходят этот непростой вопрос. Дело в том, что в проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая впоследствии в несколько измененном и сокращенном виде была интегрирована в общую Концепцию совершенствования гражданского законодательства, содержался следующий вывод: "...использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк)" (п. 3.2 § 4 подразд. 8 разд. II) <1>. Примечательно, что в указанном проекте содержалось и еще одно важное суждение: "...можно признать известную полезность категории "юридическое лицо публичного права" с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов" (п. 1.7 § 5 подразд. 8 разд. II Концепции).

--------------------------------

<1> Концепция развития законодательства о юридических лицах (рекомендована к опубликованию решением Совета при Президенте РФ от 16 марта 2009 г.) // Вестник гражданского права. 2009. N 2.

 

В окончательной редакции, как мы видим, не нашлось места ни для объяснения правового статуса Банка России, ни для даже "снисходительного" признания полезности конструкции публичного юридического лица как таковой. По своей сути выводы, содержащиеся в Концепции совершенствования гражданского законодательства (а равно ее проектах), относительно юридических лиц публичного права носят весьма поверхностный характер, поскольку ограничиваются рассмотрением отнюдь не самых сложных и достаточно хорошо изученных проблем правосубъектности органов власти. Применительно к госкорпорациям, госкомпаниям, государственным фондам, публично-правовым образованиям в целом, саморегулируемым и самоуправляемым организациям, Банку России и т.д. эта категория фактически не анализировалась.

Однако вряд ли в этом можно упрекать представителей цивилистической науки. Как справедливо заметил В.Е. Чиркин, гражданское право в какой-то мере позаимствовало некоторые публично-правовые формирования, но не может обеспечить регулирование их деятельности присущими ему методами <1>. По-видимому, инициатива попыток выправления сложившейся ситуации должна принадлежать здесь представителям науки конституционного, административного права и ученым, занимающимся проблемами таких относительно новых научных направлений, как конституционная экономика и публичное экономическое право.

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6.

 

Сказанное дает нам основания присоединиться к позиции тех авторов (Г.А. Гаджиев, А.Я. Курбатов, В.П. Мозолин, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко, А.В. Турбанов, О.А. Ястребов), которые видят перспективы развития отдельных госкорпораций в рамках института публичных юридических лиц.

Проблема "легитимации" в России публичных юридических лиц, по сути, сводится к вопросу о том, имеется ли сегодня потребность в указанных конструкциях с учетом уровня социально-экономического развития. Если такая потребность существует, то анализируемый институт без серьезных затруднений может быть внедрен в законодательство на основе прогрессивной зарубежной и отечественной доктрины.

Представляется, что поставленный вопрос - риторический, поскольку такие организации de facto функционируют в форме госкорпораций, фондов и т.д. Упразднить всех их вряд ли возможно, равно как и преобразовать в более традиционные для гражданского законодательства организационно-правовые формы. Как справедливо заключает Г.А. Гаджиев, эти юридические лица по своему организационному устройству не вмещаются ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Конституционно-правовые нормы как система координат, предопределяющая правовой статус госкорпораций в России // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 10.

 

Так, Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ в начале 2010 г. предложило ряд конкретных мер по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности <1>. Однако если в отношении отдельных госкорпораций и компании "Автодор" были предложены решения по их реорганизации или завершению деятельности, то реальных альтернатив (помимо юридических лиц публичного права) ныне закрепленному правовому статусу Агентства по страхованию вкладов и Госкорпорации "Росатом" найдено не бы<