Глава 7. Формирование составов публичного имущества

 

§ 1. Составы публичного имущества:

понятие и требования при их формировании

 

1.1. Понятие составов публичного имущества

 

Состав публичного имущества - это совокупность объектов собственности, принадлежащих отдельному публично-территориальному образованию. В течение последних лет в рамках проводимой реформы государственного и муниципального управления был заложен принципиально новый подход к составу публичного имущества: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 - 2005 гг. предусматривала поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивала выполнения функций государства, а также переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства (разд. 3.4) <1>. Этот курс подтвержден в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. (разд. 6) <2> и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (разд. IV) <3>. Названные программно-политические акты, являющиеся ориентиром для правотворческой деятельности, последовательно реализуются в федеральном законодательстве, цель которого - инвентаризация и четкое разграничение полномочий органов публичной власти различных уровней и корреспондирующее этому распределение публичного имущества и оптимизация его состава.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.

<2> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

<3> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

 

Так, значительные дополнения в 2003 г. были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Пункт 1 ст. 26.11 Закона в настоящее время закрепляет, что в собственности субъекта РФ могут находиться:

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий по предметам федерального ведения, делегированных исполнительным органам государственной власти субъекта РФ;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений и унитарных предприятий субъекта РФ.

Детализирует процитированные положения п. 2 ст. 26.11 Закона, где дается конкретный перечень имущества (категории и виды), которое может находиться в региональной собственности для реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета. К сожалению, перечней имущества, необходимого для реализации иных полномочий (по предметам собственного ведения субъекта РФ, по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет субсидий из федерального бюджета или без таковых, делегированных Российской Федерацией), в Законе не приводится.

С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, известного как Закон о монетизации льгот, аналогичные положения были закреплены и для федерального уровня собственности. В соответствии с ч. 11 ст. 154 Закона в федеральной собственности могут находиться:

- имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, отнесенных решениями Правительства РФ к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

- имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом РФ по представлению Правительства РФ;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.

Рассматриваемый подход был распространен не только на объекты государственной собственности, но и на всю сферу публичного имущества. Статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ функционально ограничила состав муниципальной собственности компетенцией местного самоуправления и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий.

Статья 26.10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ устанавливает, что находящееся в собственности субъекта РФ имущество наряду со средствами регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественными правами представляет собой экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Согласно ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

С этих позиций объекты публичной собственность являются материальным, имущественным обеспечением функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Именно такой вывод ранее был сделан КС РФ относительно правового режима бюджетных средств различных уровней <1>, а недавно распространен и на всю сферу государственного имущества <2>.

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

<2> Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 3117.

 

Рассмотренные выше нормативные акты свидетельствуют о том, что вопрос о составе имущества, которое может находиться в федеральной, региональной и муниципальной собственности исходя из своего целевого назначения и соответствия предметам ведения, разрешен специальными федеральными законами, устанавливающими заметные особенности для публичных форм собственности по сравнению с общим режимом, закрепленным в ГК РФ, а основа для этого заложена в самом Кодексе (п. 3 ст. 212, п. 2 ст. 124).

Для окончательной реализации современной концепции о составе публичного имущества, на наш взгляд, в действующее законодательство было бы логично внести следующие изменения:

- состав всего публичного имущества (за исключением денежных средств, относящихся к сфере публичных финансов) регламентировать единым законодательным актом, поскольку в настоящее время данные вопросы регулируются разрозненно, применительно к различным уровням публичного имущества и "попутно" с разграничением полномочий;

- установить конкретный и закрытый перечень имущества, которое может находиться в федеральной собственности (сегодня таковой отсутствует);

- закрепить конкретный и закрытый перечень всего регионального имущества, не ограничиваясь тем, которое предназначено для реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета.

В основе формирования состава имущества, принадлежащего публичному собственнику, должны лежать два критерия: во-первых, целевой, отражающий соответствие целевого назначения имущества функциям публичного образования, и во-вторых, количественный, характеризующий достаточность объектов собственности в разрезе их целевого назначения.

 

1.2. Целевое назначение объектов,

входящих в состав публичного имущества

 

Присвоение определенному публичному имуществу того или иного целевого назначения является центральным институтом во многих зарубежных правопорядках (например, Widmung в ФРГ). Именно в этот момент определяется публично-правовой режим использования объекта публичной собственности и управления им; имущество становится объектом публичных прав и обязанностей со стороны не только органов публичной администрации, но и частных лиц; закрепленное целевое назначение объектов защищает их от использования не по назначению. В отечественной правовой доктрине данные проблемы практически не исследуются, возможно, за исключением некоторых специальных областей.

Между тем вопросы о юридической форме и моменте закрепления целевого назначения публичного имущества приобретают в России ключевое значение в контексте внедрения новой концепции публичной собственности, основанной на строгом соответствии состава государственного и муниципального имущества (исходя из его целевого назначения) публичным функциям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Несоблюдение подобного целевого критерия, предъявляемого к составу публичного имущества, автоматически превращает соответствующий объект в "непрофильное" имущество и ставит вопрос о его приватизации, перепрофилировании или безвозмездной передаче в пользу другого публичного собственника.

Закрепление целевого назначения не всегда осуществляется применительно к каждому единичному объекту собственности, чаще это производится в отношении группы взаимосвязанных объектов собственности, имущественных комплексов. Дело в том, что определение целевого назначения возможно лишь в отношении таких объектов, которые в силу своих физических свойств и масштаба способны самостоятельно служить определенной цели использования. К примеру, отдельно взятый медицинский инструмент, компьютер в больнице или автотранспортное средство сами по себе не обеспечивают конкретную публичную функцию, однако, объединенные в имущественный комплекс медицинского учреждения определенного профиля, они приобретают четкое целевое назначение.

Таким образом, для публичного права интерес представляют объекты государственной и муниципальной собственности в том масштабе, в котором они отражают конкретное целевое назначение, обеспечивающее ту или иную публичную функцию, а следовательно, способны быть объектом административно-имущественных отношений. В результате целевое назначение может присваиваться отдельно взятому объекту собственности, но чаще имущественным комплексам либо группам взаимосвязанных объектов в целом.

Закрепление целевого назначения публичного имущества может производиться в следующих формах:

- принятие закона или иного нормативного акта, в силу которого определенной категории объектов публичной собственности может присваиваться целевое назначение (например, объявление береговой полосы территорией общего пользования или утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования <1>);

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. N 928 "О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения" // СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6402.

 

- издание специального административного акта (например, решения о включении объекта в перечень имущества, составляющего инфраструктуру поддержки предпринимательства <1>);

--------------------------------

<1> См., например: распоряжение Росимущества от 22 февраля 2011 г. N 184-р "Об утверждении перечней недвижимого федерального имущества для предоставления во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства" // СПС "КонсультантПлюс".

 

- утверждение устава учреждения, унитарного предприятия, иной государственной или муниципальной организации, в котором устанавливаются виды деятельности юридического лица;

- заключение договора (например, концессионного соглашения <1>).

--------------------------------

<1> В силу п. 6 ст. 10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3126) существенными условиями концессионного соглашения признаются, в частности, цели и срок использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения.

 

Целевое назначение публичного имущества во всех случаях отвечает идее общего блага, а потому установление и изменение целевого назначения способны в той или иной степени затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц. В частности, закрепление (сохранение) в правилах землепользования и застройки городского округа определенной территории в качестве парка гарантирует субъективные публично-вещные права неопределенного круга граждан на ограниченное использование данной территории. Создание же государством вуза и утверждение его устава приводят к возникновению права обучающихся на стабильное представление им государственных образовательных услуг на базе соответствующего объекта публичной собственности в рамках длящихся образовательных правоотношений. В таких и подобных ситуациях, очевидно, изменение публичным собственником целевого назначения государственного или муниципального имущества не должно и не может носить произвольный характер.

Таким образом, целевое назначение приобретает определяющее значение для юридической судьбы и правового режима публичного имущества. Если целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности обеспечивает права частных лиц, такое назначение должно гарантироваться, а его изменение производиться с учетом баланса различных интересов.

 

1.3. Достаточность объектов,

входящих в состав публичного имущества

 

Функциональный критерий формирования составов публичного имущества не является единственным, он не позволяет оценить, насколько публичное образование и его население обеспечены объектами государственной и муниципальной собственности того или иного назначения. Для этого необходим количественный критерий, используя который, можно прийти к выводу либо об излишке публичного имущества определенного назначения, либо о его недостатке.

Рассматриваемый количественный критерий непременно должен учитываться при выработке, например, таких решений, как приватизация или перепрофилирование имущества либо, напротив, строительство дополнительных объектов публичной собственности за счет бюджетных средств. Однако на сегодняшний день приходится констатировать, что подобной системы количественных параметров, которые в подобных случаях позволяли бы принимать обоснованные управленческие решения, не разработано.

Представляется, что такими количественными параметрами могли бы стать стандарты обеспеченности РФ, ее субъектов, муниципальных образований и их населения объектами публичной собственности (далее - стандарты обеспеченности объектами публичной собственности). Названная юридическая конструкция не закреплена в действующем законодательстве и формулируется нами в качестве предложения, основу которого составляют следующие концептуальные положения:

- стандарты обеспеченности объектами публичной собственности должны устанавливаться исходя из классификации государственного и муниципального имущества по его целевому назначению;

- в рамках конкретного целевого назначения имущества, вытекающего из соответствующей публичной функции, должны определяться необходимое количество объектов государственной (муниципальной) собственности и показатели их использования (круг и количество обслуживаемых граждан, количество служащих и работников, площадь помещений и т.д.) исходя прежде всего из численности населения и размера территории публичного образования;

- стандарты обеспеченности объектами публичной собственности должны быть взаимосвязаны с документами территориального планирования, разрабатываемыми в соответствии с градостроительным законодательством <1>, а также административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг.

--------------------------------

<1> Градостроительный кодекс РФ предусматривает разработку различных документов территориального планирования: схем территориального планирования РФ, ее субъектов, муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов (ст. ст. 9, 10, 14, 18 и др.). Указанные документы, среди прочего, содержат карты планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения.

 

Таким образом, стандарты обеспеченности объектами публичной собственности должны содержать минимальные показатели применительно к количеству и характеристикам образовательных, медицинских, культурных и иных учреждений, протяженности и характеристикам дорог общего пользования и т.д. в пределах соответствующего публичного образования.

Разработка анализируемых стандартов, по-видимому, затруднительна в отношении всех видов государственного и муниципального имущества. Представляется, что в первостепенном порядке их следует утвердить в отношении объектов публичной собственности, непосредственно затрагивающих права и законные интересы населения: публичного имущества, на базе которого предоставляются государственные и муниципальные услуги, а также публичного имущества общего пользования <1>.

--------------------------------

<1> Разработка стандартов обеспеченности публичным имуществом общего пользования, разумеется, возможна лишь в той степени, в которой соответствующие разновидности объектов собственности поддаются количественному нормированию (протяженность дороги, площадь парков, городских и иных лесов и т.д.).

 

Стандарты обеспеченности объектами публичной собственности не должны непосредственно зависеть от наличия и функционирования на определенной территории объектов частной собственности аналогичного целевого назначения, поскольку физические и юридические лица - их собственники, являясь экономически самостоятельными субъектами, пользуются широкой дискрецией в принятии решений о начале, прекращении и изменении той или иной деятельности <1>. Таким образом, анализируемые стандарты обеспеченности представляют собой требования к минимально гарантированной социально-экономической инфраструктуре, находящейся в публичной собственности и тем самым обеспечивающей возложенные государственные и муниципальные функции.

--------------------------------

<1> См.: п. 3.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П // Вестник КС РФ. 2011. N 1.

 

Превышение утвержденных стандартов обеспеченности объектов публичной собственности может выступать достаточным основанием для перепрофилирования или приватизации публичного имущества соответствующего целевого назначения. Несоблюдение рассматриваемых стандартов, напротив, должно являться основанием для принятия решения о пополнении состава государственного или муниципального имущества соответствующими объектами собственности, прежде всего путем осуществления бюджетных инвестиций либо изъятия частного имущества для государственных или муниципальных нужд. В качестве альтернативы в подобных ситуациях могут быть использованы механизмы публично-частного партнерства, позволяющие компенсировать недостаточность объектов государственной и муниципальной собственности определенного назначения: во-первых, заключение концессионных соглашений, гарантирующих создание имущественных объектов для осуществления определенных публично значимых видов деятельности на согласованных условиях <1>, и во-вторых, предоставление субсидий негосударственным организациям, обеспечивающим оказание государственных или муниципальных услуг в пользу третьих лиц либо осуществление иных публично значимых видов деятельности <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Федеральный закон "О концессионных соглашениях".

<2> См. подробнее: ст. ст. 69.1, 78, 78.1 и др. БК РФ.

 

§ 2. Разграничение публичного имущества

 

Разграничение в России государственной собственности, оставшейся после распада СССР, - это явление переходного периода, причем практически не имеющее аналогов в зарубежных государствах. На сегодняшний день процессы разграничения единого фонда государственного имущества на федеральную, региональную и муниципальную собственность завершены, за исключением, пожалуй, земель. Поэтому проблематика разграничения публичной собственности в значительной степени утратила свою актуальность и не требует детального исследования, особенно принимая во внимание значительное количество работ отечественных авторов на данную тему <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Талапина Э.В. Конституционно-правовое регулирование разграничения государственной собственности в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000; Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях (на примере разграничения публичной собственности). С. 115 - 204.

 

Однако на отдельных вопросах разграничения государственной собственности все же стоит остановиться с учетом двух обстоятельств. Во-первых, рассматриваемый институт и свойственные ему механизмы распределения собственности оказали определяющее влияние на формирование появившегося позднее института перераспределения публичного имущества. Более того, отдельные авторы и правоприменительные органы необоснованно смешивают указанные институты, которые, несмотря на ряд общий черт, принципиально различны по своей природе. Во-вторых, сохраняется актуальность вопросов разграничения государственной собственности на землю.

Основополагающим нормативным актом, регламентировавшим разграничение государственной собственности, стало Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

 

Критерии для разграничения государственной собственности не были ясно изложены, но в некоторой степени основывались на функциональном назначении имущества и его связи с предметами федерального, регионального и муниципального ведения. Э.В. Талапина, в частности, пишет, что разграничение государственной собственности в Российской Федерации представляло собой частный случай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий <1>. Стоит, однако, отметить, что разграничение единого фонда государственной собственности преследовало цель не столько формирования профильного состава имущества, необходимого соответствующему уровню публичной власти, сколько разграничения компетенции для принятия впоследствии решений о приватизации объектов собственности.

--------------------------------

<1> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 193.

 

Мы не будем останавливаться на критике многочисленных недостатков и пробелов нормативной основы разграничения публичной собственности, которые привели к бесчисленному количеству имущественных конфликтов и судебных споров, а констатируем лишь один принципиальный момент методологического порядка - нормативно был закреплен административно-правовой механизм разграничения государственной собственности, т.е. применен административно-правовой метод регулирования имущественных по своей природе отношений <1>.

--------------------------------

<1> В литературе высказывались точки зрения о гражданско-правовом характере отношений по разграничению собственности (см.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях (на примере разграничения публичной собственности). С. 165 - 204). Соответствующие концепции были обоснованно отвергнуты как научным сообществом, так и правоприменителями, если, конечно, речь не шла о весьма спорных прецедентах договорного разграничения государственной собственности на основе соглашений, заключаемых между Правительством РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (см., например: Соглашение между Правительством Свердловской области и Правительством РФ от 12 января 1996 г. N 15 "О разграничениях в сфере управления государственной собственностью" // Областная газета. 1996. 8 февр.). Однако подобные соглашения не оказали решающего влияния на процессы разграничения публичной собственности в целом.

 

Так, Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утв. распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп <1>, предусматривало следующие процедуры передачи имущества в собственность субъектов РФ: (1) разработка и утверждение субъектами РФ перечней объектов, подлежащих передаче в региональную собственность, включая в некоторых случаях согласование таких перечней с профильными органами государственного управления; (2) внесение в Госкомимущество предложений о передаче объектов; (3) регистрация и рассмотрение предложений Госкомимуществом; (4) утверждение перечней Правительством РФ (если соответствующие объекты не были исключены Госкомимуществом из перечней).

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697. См. также: Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" // СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 995.

 

Аналогичные административные процедуры были закреплены и применительно к передаче имущества в муниципальную собственность, с той разницей, что в них были задействованы органы местного самоуправления и региональные органы государственной власти <1>. Завершались процедуры разграничения государственной собственности оформлением прав на имущество путем пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной, государственной, муниципальной собственности.

--------------------------------

<1> Стоит, однако, упомянуть и беспрецедентный Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" (РГ. 1993. 25 дек.), которым органам местного самоуправления было позволено в одностороннем порядке утверждать перечни передаваемого в муниципальную собственность имущества.

 

Наряду с административно-правовым механизмом разграничения государственной собственности был предусмотрен и нормативный механизм, суть которого состояла в том, что определенное государственное имущество признавалось собственностью конкретного публичного образования в силу закона - без прохождения административных процедур передачи имущества. Изначально этот механизм был реализован в отношении объектов, которые были перечислены в Приложении 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и отнесены исключительно к федеральной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий.

Однако впоследствии суды распространили нормативный механизм разграничения публичной собственности и на формирование муниципального имущества. Так, ВАС РФ сформировал следующую правовую позицию: "Объекты, указанные в Приложении 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу прямого указания закона. Спорный объект может рассматриваться как объект муниципальной собственности независимо от того, оформлено ли это в установленном порядке. Отсутствие утвержденного перечня объектов муниципальной собственности само по себе не свидетельствует о том, что спорный объект не является объектом муниципальной собственности" <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11 июня 1997 г. N 15 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 8).

 

Представляется, что подобный вывод не вполне соответствовал букве закона и, по сути, игнорировал установленные административные процедуры передачи государственного имущества. Однако эта правовая позиция в целом имела весьма позитивное значение, поскольку позволила не отводить решающего значения вопросам соблюдения порядка разграничения собственности, который был крайне не совершенен на тот момент, а руководствоваться смыслом закона, т.е. непосредственно заложенными в нем критериями разграничения. К примеру, это позволило преодолевать бездействие органов местного самоуправления, уклоняющихся из финансовых соображений от принятия в муниципальную собственность ветхого жилого фонда.

Второй важный этап разграничения публичной собственности связан с принятием Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>, который также закрепил административно-правовой механизм соответствующего разграничения, включающий подготовку, согласование и утверждение перечней земельных участков, на которые возникает право собственности соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований <2>. Критерии разграничения собственности установлены в значительной степени исходя из функционального назначения земель и предметов федерального, регионального и муниципального ведения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

<2> См. также: Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности" // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1001.

 

Однако наряду с таким механизмом существовал и нормативный порядок разграничения государственной собственности: земельные участки определенного назначения признавались федеральной, региональной или муниципальной собственностью непосредственно в силу закона (ст. ст. 17 - 19 ЗК РФ). К примеру, земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, признаются федеральной собственностью в силу п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

 

Незавершенность процессов разграничения публичной собственности на землю привела к сохранению весьма специфической с юридической точки зрения категории - так называемой неразграниченной государственной собственности, т.е. в определенном смысле бессубъектной собственности. Правовой режим подобных земель отличается следующим: во-первых, вместо собственнических правомочий законодатель наделил муниципальные или государственные органы временными публичными (административными) полномочиями по распоряжению соответствующими объектами, и во-вторых, у Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования существуют подлежащие защите правопритязания на оформление земельных участков в собственность при наличии установленных оснований.

Неэффективность административных процедур разграничения государственной собственности на землю привела к тому, что в 2006 г. законодатель, по сути, отказался от административно-правового механизма разграничения и заменил его на нормативный <1>. Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" был признан утратившим силу, критерии отнесения земельных участков к тому или иному уровню публичной собственности были закреплены в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2>, а само разграничение публичной собственности свелось к подаче в Росреестр уполномоченным государственным или муниципальным органом заявления о регистрации права федеральной, региональной или муниципальной собственности с приложением документов, подтверждающих соблюдение установленных критериев разграничения <3>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782.

<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

<3> См.: ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.

 

Данный подход нашел подтверждение и в одном из недавно рассмотренных Президиумом ВАС РФ дел, в котором Суд пришел к выводу, что с момента введения в действие нормы п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ соответствующие земельные участки признаются находящимися в муниципальной собственности; при этом по смыслу данной нормы закрепленное в нем разграничение государственной и муниципальной собственности на землю должно реализовываться вне проведения каких-либо специальных процедур по передаче участков из собственности одного публичного образования в собственность другого публичного образования <1>. Таким образом, высшая судебная инстанция в очередной раз руководствовалась смыслом закона - установленными в нем критериями разграничения публичной собственности, не придавая значения прохождению административных процедур государственной регистрации прав на землю.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2011. N 10.

 

В целом можно прийти к выводу, что разгранич