Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества

 

§ 1. Учет публичного имущества

 

1.1. Понятие и значение учета публичного имущества

 

Учет публичного имущества - это административно-процессуальная деятельность, которая не имеет имущественной цели и результата, является организационной, носит вторичный (сопутствующий) характер, обеспечивая реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника. Поэтому симптоматично, что в Положении о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом в числе функций данного органа названа реализация полномочий собственника в отношении федерального имущества (п. 5.2, п. 5.3), а затем отдельно осуществление учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдача выписок из указанного реестра (п. 5.7).

Учет публичного имущества состоит в обнаружении и фиксации имеющихся у государства и муниципальных образований объектов собственности, что выражается в их инвентаризации и отражении в единой системе реестров <1>. Учет публичного имущества (в его современном понимании) и ведение соответствующих реестров были вызваны необходимостью разграничить единый фонд государственного имущества в начале 90-х годов минувшего столетия. Правовой основой таких отношений стало уже утратившее силу Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности 1992 г. При этом внесение имущества в государственный или муниципальный реестр носило не только учетный, но и правоустанавливающий характер.

--------------------------------

<1> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 97 - 114. Несколько иную точку зрения высказывает И.В. Ершова, по мнению которой, понятие учета имущества содержится в действующем законодательстве только применительно к бухгалтерскому учету, в связи с чем автор предлагает сформулировать на его основе общее понятие учета государственного имущества как "упорядоченной системы сбора, регистрации и обобщения информации о государственном имуществе в денежном и натуральном выражении" (Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис.... д-ра юрид. наук. С. 378 - 379). В результате автор практически не затрагивает правовых основ и сущности собственно учета государственного имущества, а подробно исследует основы бухгалтерского учета и предлагает их распространить на учет государственного имущества (там же. С. 376 - 417).

С таким подходом нельзя согласиться, поскольку учет публичного имущества является специальной функцией административных органов (а не организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность и ведущих бухгалтерский учет), специфической разновидностью административной (правоприменительной) деятельности в сфере отношений публичной собственности, которая регламентируется специальными нормативными актами. По нашему мнению, учет государственного и муниципального имущества, с одной стороны, и бухгалтерский учет - с другой, составляют две различные и практически не пересекающиеся области.

 

Несмотря на введение единой системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения рассматриваемых реестров продолжают играть не только учетную, но и правоустанавливающую роль в отношении недвижимых объектов (в отношении движимых вещей их правоустанавливающее значение сохраняется в полной мере). Так, ВАС РФ в свое время разъяснил, что документом, подтверждающим право публичной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности <1>. Иначе говоря, если публичное недвижимое имущество было внесено в какой-либо реестр до момента вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и начала деятельности учреждений юстиции, то права на такое имущество признаются юридически действительными как ранее возникшие (ст. 6 Закона).

--------------------------------

<1> См.: п. 3 ныне утратившего силу Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // Вестник ВАС РФ. N 10. 1998.

 

После вступления в силу Закона права на федеральное, региональное и муниципальное недвижимое имущество подлежат регистрации в общем порядке. Однако и в этом случае определенное правоустанавливающее значение реестров публичного имущества сохранялось. Так, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности" <1> при государственной регистрации права хозяйственного ведения или оперативного управления на указанное недвижимое имущество документом, подтверждающим отнесение этого имущества к федеральной собственности, является выписка об объекте регистрации из соответствующего реестра. В результате судебно-арбитражная практика нередко продолжала исходить из достоверности выписок из реестра публичного имущества и трактовать их в качестве надлежащих доказательств существования права собственности даже в отсутствие иных правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, что нельзя признать правильным <2>. Однако встречался и иной, более взвешенный подход, когда за выписками из рассматриваемых реестров, которые ведутся исключительно в учетных целях, не должно признаваться самостоятельного и достаточного правоустанавливающего значения без оценки иных доказательств возникновения права собственности на такое имущество на законном основании (в силу факта его создания, приобретения и т.д.) <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3718.

<2> См., например: Постановления Президиума ВАС РФ от 30 мая 2006 г. N 16875/05 (Вестник ВАС РФ. 2006. N 8); от 19 августа 2003 г. N 5416/03 (Вестник ВАС РФ. 2004. N 1); ФАС Уральского округа от 3 октября 2007 г. N Ф09-7957/07-С6, от 17 июля 2007 г. по делу N Ф09-5399/07-С6; ФАС Московского округа от 15 августа 2007 г. N КГ-А41/7852-07 // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 28 июля 2005 г. по делу N А56-24464/03; ФАС Поволжского округа от 2 марта 2006 г. по делу N А12-19949/05-С20; ФАС Уральского округа от 14 февраля 2006 г. по делу N Ф09-6948/06-С4, от 8 июля 2004 г. по делу N Ф09-2110/04-ГК, от 15 июня 2006 г. по делу N Ф09-4317/06-С3; ФАС Центрального округа от 29 ноября 2005 г. по делу N А14-2916-2005/107/19; ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 мая 2003 г. по делу N А19-20680/02-23-Ф02-1421/03-С2 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Точка в этом споре была поставлена в 2010 г., когда указанное выше Постановление Правительства РФ утратило силу, а ВАС РФ произвел давно назревшую коррективу своей позиции, разъяснив, что факт включения недвижимого имущества в реестр государственной или муниципальной собственности сам по себе не является доказательством права собственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 36 Постановления Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // Вестник ВАС РФ. 2010. N 6.

 

1.2. Особенности учета федерального имущества

 

В настоящее время центральным нормативным актом в этой сфере является Положение об учете федерального имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 <1>. В его п. 2 говорится, что учет федерального имущества - это получение, экспертиза и хранение документов, содержащих сведения о федеральном имуществе, и внесение указанных сведений в реестр федерального имущества в объеме, необходимом для осуществления полномочий по управлению и распоряжению федеральным имуществом. Таким образом, на нормативном уровне закреплена тесная взаимосвязь функций по учету и управлению федеральным имуществом, а также обеспечительное, вспомогательное значение учетной деятельности. Для того чтобы управлять объектами собственности, необходимо их индивидуализировать и зафиксировать соответствующую информацию, т.е. произвести учет.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 34. Ст. 4237. Отдельные вопросы учета федерального имущества регламентируются ведомственными актами (см., например: Приказ Минэкономразвития России от 11 сентября 2007 г. N 307 "Об утверждении Правил ведения реестра федерального имущества" // Бюллетень нормативных Актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 44).

 

Положение носит общий характер и устанавливает единые административные процедуры учета Росимуществом и его территориальными органами недвижимого и движимого имущества, находящегося в государственной собственности, в том числе: (1) земельных участков; (2) зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства; (3) жилых и нежилых помещений; (4) воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания; (5) космических объектов; (6) акций, долей (вкладов) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ и т.д.

Помимо общего учета государственного имущества сохраняется специализированный учет отдельных видов объектов: (1) природных ресурсов (объектов), в том числе драгоценных металлов и драгоценных камней <1>; (2) музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ <2>; (3) средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов <3>; (4) имущества, обращенного в собственность государства <4>, и некоторых других объектов. Этот учет осуществляется в соответствии со специализированным законодательством не Росимуществом, а иными федеральными органами исполнительной власти.

--------------------------------

<1> Учет природных ресурсов (объектов) и ведение соответствующих реестров регламентируются Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, иным природоресурсным законодательством, Федеральным законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463).

<2> Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.

<3> Учет средств государственных бюджетов и внебюджетных фондов осуществляется в рамках бюджетного процесса в соответствии с положениями БК РФ.

<4> Положение об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311 // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2171.

 

По своей методологической основе учет в сфере управления федеральным имуществом во многом схож с аналогичной деятельностью публичной администрации в других областях. Более того, предусмотрены совместимость и взаимодействие рассматриваемого реестра на электронных носителях с реестрами, регистрами и кадастрами, ведение которых возложено законодательством Российской Федерации на иные федеральные органы исполнительной власти: Единым государственным реестром юридических лиц, Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним <1>, Статистическим регистром хозяйствующих субъектов, Единым государственным реестром земель и Единым государственным реестром объектов капитального строительства <2>, Единым государственным реестром объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, Государственным реестром изобретений Российской Федерации и др.

--------------------------------

<1> Приказ Росреестра N П/484, Росимущества N 376 от 2 декабря 2011 г. "Об утверждении Порядка представления сведений, необходимых для учета федерального имущества в реестре федерального имущества, о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе земельные участки) и сделках с ним, правообладателях недвижимого имущества и об объектах недвижимого имущества в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> В настоящее время ведется Государственный кадастр недвижимости (см. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017).

 

Процедурная форма учета федерального имущества разработана достаточно детально. Она закрепляет объем сведений, подлежащих размещению в сети Интернет <1>, распределение полномочий между Росимуществом и его территориальными органами, порядок взаимодействия с иными органами исполнительной власти, сроки, периодичность и объем сведений, предоставляемых правообладателями федерального имущества и иными лицами, виды решений в процессе учета и ведения реестра федерального имущества, порядок, основания и последствия принятия решений, порядок предоставления информации из реестра, формы документов, используемых в процессе учета <2>, и т.д.

--------------------------------

<1> См. также: Приказ Минэкономразвития России от 13 октября 2008 г. N 329 "О перечне сведений об объектах учета реестра федерального имущества, подлежащих размещению в сети Интернет на сайте Федерального агентства по управлению государственным имуществом" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Приказ Минэкономразвития России от 11 сентября 2007 г. N 306 "Об утверждении Формы выписки из реестра федерального имущества" // СПС "КонсультантПлюс".

 

1.3. Особенности учета регионального

и муниципального имущества

 

Порядок учета имущества, принадлежащего субъектам РФ, должен быть определен федеральным законом <1>, который с 2003 г. до настоящего времени так и не принят. Аналогичное положение ранее было предусмотрено в отношении порядка учета муниципального имущества <2>. Однако в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ были внесены изменения, предусматривающие, что органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (ч. 5 ст. 51) <3>. Такой порядок был утвержден в 2011 г. Минэкономразвития России <4>. Однако в отношении системы учета регионального имущества аналогичных изменений принято не было, в связи с чем непоследовательность и противоречивость федерального законодателя не перестают удивлять.

--------------------------------

<1> См.: п. 4 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

<2> См.: ч. 6 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

<3> См. также: Приказ Росимущества от 12 сентября 2011 г. N 296 "Об утверждении Порядка контроля полноты, достоверности и своевременности представления правообладателями к учету федерального имущества, принадлежащего им на соответствующем вещном праве, по результатам сверки сведений реестра федерального имущества и иных государственных информационных систем и муниципальных информационных систем, документальных и других проверок правообладателей" // РГ. 2011. 30 дек.

<4> См., например: Приказ ФСФР России от 19 ноября 2009 г. N 09-47/пз-н "Об утверждении Положения о порядке предоставления Федеральному агентству по управлению государственным имуществом сведений из реестров владельцев ценных бумаг акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации и (или) в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации в управлении этими обществами ("золотая акция").

 

Не должно вызывать сомнений, что системы учета всего публичного имущества должны строиться на одной и той же методологической основе в целях обеспечения совместимости всех их элементов. Однако этого вряд ли возможно добиться без унифицированного правового регулирования учетных отношений на федеральном уровне. Представляется, что такая регламентация не является вторжением в предметы ведения субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку опирается на общие особенности государственной и муниципальной форм собственности и относится к сфере административно-правового регулирования (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Ныне централизованно закрепленный на федеральном уровне Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества включает правила ведения органами местного самоуправления соответствующих реестров, в том числе правила внесения сведений об имуществе в реестры, общие требования к форме предоставления информации из реестров, состав информации о муниципальном имуществе, принадлежащем на вещном праве или в силу закона органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям, иным лицам и подлежащем учету в реестрах. В целом данный Порядок разработан по образцу учета федерального имущества, однако имеет ряд особенностей: (1) распространяется на все категории объектов без каких-либо исключений; (2) требует фиксации сведений о всех юридических лицах, учредителем или участником которых является муниципальное образование, не ограниваясь унитарными предприятиями, учреждениями и хозяйственными обществами; (3) прямо не предусматривает совместимость и взаимодействие реестра с другими информационными системами, а также размещение сведений реестра в Интернете. Кроме того, анализируемый Порядок не является в достаточной степени детализированным, в связи с чем не исключает конкретизацию административных процедур ведения реестров муниципального имущества и предоставления из них сведений на местном уровне <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление администрации г. Екатеринбурга от 1 июня 2012 г. N 2342 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению сведений из реестра муниципального имущества муниципального образования "Город Екатеринбург".

 

Что касается порядка учета регионального имущества, данные отношения регламентируют субъекты РФ самостоятельно, устанавливая в законодательных и (или) подзаконных актах публичные процедуры ведения реестров и предоставления из них сведений, которые в значительной степени схожи с порядком учета федерального имущества <1>.

--------------------------------

<1> В Москве, например, правовую основу учета и ведения реестра государственного имущества составляет Постановление Правительства Москвы от 5 июня 2001 г. N 502-ПП "О создании Единого реестра собственности города Москвы", в Санкт-Петербурге - Законы Санкт-Петербурга от 17 апреля 2001 г. N 282-39 "О Реестре собственности Санкт-Петербурга (Часть I. Недвижимое имущество)", от 28 апреля 2004 г. N 215-37 "О Реестре собственности Санкт-Петербурга (Часть 2. Движимое имущество)", в Свердловской области - ст. 73 Закона Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области", Постановление правительства Свердловской области от 29 марта 2010 г. N 499-ПП "О совершенствовании учета объектов государственной собственности Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

 

§ 2. Контроль в отношении публичного имущества

 

2.1. Понятие и виды контроля

в отношении публичного имущества

 

Контроль в отношении публичного имущества - это административно-процессуальная деятельность, которая, как и учетная деятельность, не имеет имущественной цели и результата, является организационной, носит вторичный (сопутствующий) характер, обеспечивая надлежащее публичное администрирование и использование государственного и муниципального имущества. Поэтому неслучайно, к примеру, в Положении о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом сначала закреплена функция по реализации полномочий собственника в отношении федерального имущества (п. 5.2, п. 5.3), а затем отдельно - осуществление контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных предприятий и учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам (п. 5.8) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом".

 

Контроль - важнейший вид обратной связи, при которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений <1>. В настоящее время законодатель не обеспечил системного подхода к правовому регулированию контроля в сфере отношений публичной собственности, что не позволяет точно определить его объекты, содержание и пределы. По мнению И.В. Ершовой, следует говорить о государственном имущественном контроле, который осуществляется государственными органами (как законодательными, так и исполнительными); его объектом выступает деятельность организаций по использованию государственного имущества; контрольная оценка такой деятельности производится исходя из принципов и целей использования государственного имущества, а также целей и задач управления им.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 710.

 

Представляется, что объектом контроля в отношении публичного имущества выступает не только его использование, осуществляемое владельцами (правообладателями), но и административная деятельность органов власти, связанная с планированием, формированием составов публичного имущества, управлением данным имуществом, а также его учетом. Таким образом, в качестве объекта контроля следует рассматривать публичное администрирование и использование государственного и муниципального имущества. Именно на такой подход ориентирует и вышеупомянутый п. 5.8 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом.

При анализе субъектов контроля в рассматриваемой сфере в первую очередь представляется необходимым отграничить административно-правовую контрольную деятельность органов публичной администрации от контрольной деятельности иного характера. К последней относятся: (1) контроль законодательных (представительных) органов за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества <1>; (2) президентский контроль за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества; (3) контроль со стороны счетных палат, иных аналогичных органов за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества, а также за использованием данного имущества другими лицами <2>; (4) прокурорский надзор за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества, а также за использованием данного имущества иными лицами, включая право оспаривания сделок, совершаемых государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, а равно юридическими лицами с государственным или муниципальным участием <3>; (5) судебный контроль за публичным администрированием и использованием государственного и муниципального имущества, сделками в отношении него и т.п.

--------------------------------

<1> Подпункт "а" п. 4 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением установленного порядка, распоряжения объектами региональной собственности.

Детализация этой нормы производится на региональном уровне. К примеру, Закон Свердловской области от 19 февраля 2010 г. N 1-ОЗ "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области" содержит отдельную главу, посвященную контролю в рассматриваемой сфере. В частности, ст. 18 названного Закона предусматривает проведение специальных контрольных мероприятий: (1) проверку информации; (2) проведение экспертизы материалов для дачи согласия на заключение сделок с имуществом; (3) рассмотрение и одобрение Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области; (4) рассмотрение и одобрение изменений, внесенных в указанную Программу; (5) рассмотрение отчета об исполнении данной Программы; (6) рассмотрение отчета Правительства Свердловской области об осуществлении им своих полномочий в области управления региональной собственностью // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Статья 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" среди задач данного органа называет определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Статья 18 Закона предусматривает контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью.

<3> О прокурорском надзоре за соблюдением законодательства о государственной собственности см. подробнее: Викторов И.С. и др. Государственная собственность в Российской Федерации. Правовое регулирование, правоприменительная и прокурорская практика: Науч.-практ. комментарий. М., 2004.

 

Все перечисленные разновидности контроля в отношении государственного и муниципального имущества в значительной степени выходят за пределы административно-правового регулирования, несмотря на то что объектом контроля, как правило, является деятельность публичной администрации, и регламентируются конституционным правом, правом прокурорского надзора, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом. Более того, подобный контроль осуществляется в рамках общего режима без какой-либо ощутимой специализации норм указанных отраслей.

К административно-процессуальной деятельности может быть отнесен специализированный контроль публичной администрации, который объединяет две важнейшие разновидности:

- контроль за деятельностью подчиненных государственных и муниципальных органов, осуществляющих административные полномочия в отношении публичного имущества (планирование, формирование составов, управление, учет). За некоторыми исключениями, такой "внутренний" контроль осуществляется в рамках общего режима;

- контроль за использованием публичного имущества.

Именно последняя разновидность контроля отличается существенной спецификой и может быть охарактеризована в качестве особого направления деятельности публичной администрации. В рамках контроля за использованием публичного имущества могут проверяться: соблюдение целевого назначения объектов собственности, выполнение установленных показателей эффективности использования, соблюдение иных требований, которые были предусмотрены при предоставлении имущества. В конечном счете контроль призван обеспечить надлежащее использование публичного имущества как материальной основы конкретной государственной или муниципальной функции, для выполнения которой предназначен объект собственности. В связи с серьезной спецификой правового режима различных категорий государственного и муниципального имущества неизбежна и дифференциация контроля публичной администрации за его использованием. Поэтому существуют объективные предпосылки для разграничения следующих направлений контрольной деятельности:

1) контроль за деятельностью созданных публичным собственником организаций, в том числе использованием ими имущества. Речь идет об унитарных предприятиях, учреждениях, акционерных обществах с государственным или муниципальным участием и других юридических лицах. Поскольку такие организации образованы для осуществления публичной деятельности и в этих целях наделены необходимым и достаточным имуществом, контроль производится с применением критериев законности и эффективности; он включает проверку сохранности объектов собственности, соблюдения их целевого назначения, выполнения утвержденных заданий и планов деятельности за счет использования имущества, поступления доходов от деятельности и использования имущества т.п.;

2) контроль за использованием публичного имущества, предоставленного частным лицам (в аренду, безвозмездное пользование и т.п.). С учетом того что соответствующие объекты собственности предоставляются для удовлетворения индивидуальных потребностей отдельных граждан и организаций, контроль ограничивается проверкой сохранности, целевого назначения и императивно закрепленных требований по использованию имущества;

3) контроль за использованием общедоступного публичного имущества. Подобный контроль по сути интегрируется в деятельность по поддержанию общественного порядка и установленных правил общественного использования, включая предотвращение повреждения имущества.

Анализ действующих правовых актов, посвященных контролю в отношении публичного имущества, заставляет прийти к выводу о крайне неудовлетворительном состоянии правового регулирования в этой сфере. Оно нуждается в первостепенном совершенствовании в следующих направлениях: (1) возведение правового регулирования на законодательный уровень, а также систематизация и частичная отмена ведомственных актов; (2) четкое определение объектов контроля; (3) установление системы субъектов контроля и принципов распределения компетенции между ними; (4) дифференцированное закрепление содержания и процедур контроля в зависимости от разновидности публичного имущества, правового режима его использования и иных факторов (контроль за законностью, эффективностью использования имущества, его сохранностью и т.п.).

Дискуссионным представляется вопрос о природе и месте норм, регламентирующих контроль за состоянием и использованием земельных участков, участков недр, объектов лесного и водного фондов, животного мира, культурного наследия и иных специфических объектов, находящихся в государственной собственности. Дело в том, что контроль в данных сферах определяется публично-правовым режимом использования соответствующего имущества независимо от конкретной формы собственности (например, земельный контроль <1>). Содержание и порядок контроля достаточно детально регламентируются экологическим (природоресурсным) и иным специализированным законодательством. Думается, в рамках административно-имущественного права могут быть закреплены те составляющие контроля, которые обусловлены именно принадлежностью имущества Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

 

2.2. Особенности контроля

за использованием федерального имущества

 

Субъектами специализированного административного контроля в отношении объектов, принадлежащих Российской Федерации, выступают Росимущество и его территориальные органы. Недавно это направление публичной деятельности было подвергнуто детальному регулированию в Административном регламенте по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, утв. Приказом Минэкономразвития России от 26 октября 2011 г. N 598 (далее - Регламент) <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 7. Формально продолжают действовать ряд также ранее изданных ведомственных актов, которые требуют отмены или актуализации: Приказ Мингосимущества России от 2 марта 2000 г. N 34 "Об утверждении Порядка проведения мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью федерального имущества"; распоряжение Мингосимущества России от 30 декабря 1999 г. N 1748-р "Об утверждении Порядка контроля за реализацией и использованием военного имущества"; распоряжения Минимущества России от 10 июля 2000 г. N 183-р "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности", а также от 29 июня 2000 г. N 141-р "О региональной межотраслевой комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Контрольные мероприятия в соответствии с Регламентом могут проводиться в различных направлениях и охватывают проверки: (1) учетных сведений об имуществе; (2) правоустанавливающих документов на имущество; (3) сохранности и использования по целевому назначению имущества; (4) правомерности распоряжения имуществом; (5) эффективности использования имущества; (6) сведений о правообладателях или пользователях имущества (п. 1.5). Таким образом, фактически контроль включает не только проверку использования имущества, как это продекларировано в названии нормативного акта, но и соблюдение правообладателем (пользователем) всего комплекса нормативно установленных требований в отношении объектов федеральной собственности.

В целом указанный Регламент представляет собой весьма обширную систему административно-правовых норм, которые закрепляют:

- общие положения об осуществлении контроля (включая предмет проведения проверок, права и обязанности должностных лиц при осуществлении проверок, а также правообладателей (пользователей), в отношении которых осуществляются мероприятия по проверке, и т.д.);

- требования к порядку осуществления контроля (в том числе порядок информирования об исполнении государственной функции, сроки проверок и т.д.);

- состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения (формирование и утверждение плана-графика проверок, принятие решения о проведении проверки, уведомление проверяемого, подготовка и проведение проверки, составление акта проверки, принятие мер по устранению выявленных в ходе проверки нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности и т.д.);

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

- досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Росимущества и его должностных лиц при исполнении государственной функции.

Таким образом, по сути, на ведомственном уровне сформирована отдельная разновидность государственного контроля, что подымает вопросы о том, распространяется ли на данные правоотношения базовый Федеральный закон N 294-ФЗ <1> и должен ли ему соответствовать Регламент, изданный Росимуществом. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, неопределенность в вопросе о применимости указанного Закона к отдельным видам государственного (муниципального) контроля остается одной из существенных проблем <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

<2> Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. Абз. 55 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Анализ Регламента показывает, что он содержит целый ряд положений, заимствованных из указанного Закона, при этом расхождения между нормативными актами весьма существенны (в части оснований, сроков проверок, необходимости получения санкции прокурора на внеплановые проверки и т.д.). Можно с уверенностью утверждать, что разработчики Регламента исходили из того, что Федеральный закон N 294-ФЗ не распространяется на контроль за использованием федерального имущества. Собственно об этом свидетельствует п. 1.4 Регламента, содержащий исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции: Федеральный закон N 294-ФЗ среди них не поименован. Однако такой подход более чем спорен, поскольку:

- во-первых, рассматриваемое направление контроля подпадает под понятие государственного контроля (надзора), закрепленное в Законе (п. 1 ст. 2);

- во-вторых, проверки и