Предназначенным для общего пользования

 

§ 1. Публичное имущество общего пользования

 

1.1. Понятие публичного имущества общего пользования

 

Под публичным имуществом общего пользования понимаются объекты государственной и муниципальной собственности, свободно используемые (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней. Подобное специфическое имущество, вписанное в публичное пространство, призвано обеспечивать реализацию неотъемлемых прав и свобод личности.

Категория имущества, предназначенного для общего (публичного) пользования, сформировалась еще в римском праве и известна как res publicae, а если быть точным - res publicae publico usui destinatae. После рецепции римского права в Европе границы публичных вещей общего пользования постепенно расширялись, включая такие объекты, которые в римском праве причислялись к res omnium communes и res divini iuris <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 гл. 1 работы.

 

Можно с уверенностью утверждать, что именно рассматриваемая категория имущества стала основой для развития феномена публичной собственности (domaine public) во Франции, Испании и других странах, где была принята соответствующая доктрина <1>. Сопоставимое значение данная категория объектов имела и для формирования особого института публичных вещей (  Sachen) в Германии, Швейцарии и некоторых иных государствах <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 28 - 31.

<2> Allgemeines Verwaltungsrecht / Hrsg. von H.-U. Erichsen und D. Ehlers. S. 866 - 870.

 

Глубинные отличия рассматриваемого имущества от обыкновенных объектов частной собственности явились источником длительных научных дискуссий: допустимо ли в принципе признавать такое имущество объектом права собственности? Несмотря на то что "антисобственническая" концепция сохраняет отдельных сторонников, в целом же в странах романо-германского права господствующие с начала XX в. доктрины рассматривают публичное имущество общего пользования с позиций объектов права собственности, а точнее - в качестве самостоятельной и наиболее характерной разновидности публичных доменов или публичных вещей <1>. При этом правовое регулирование соответствующих отношений в наибольшей степени изъято из сферы частного права и включено в предмет административно-правовой регламентации.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 2 - 3 гл. 1 работы.

В частности, мы отмечали, что "антисобственническая" концепция популярна среди современных испаноязычных авторов (  и др.), по мнению которых распорядительные полномочия администрации в отношении публичного имущества общего пользования базируются не столько на вещно-правовом титуле, сколько на праве административного вмешательства, административного участия, направленного на обеспечение защиты и упорядочение пользования определенной категорией вещей, представляющих собой всеобщий интерес. С точки зрения российских правовых традиций речь, по-видимому, идет о суверенных властных полномочиях.

 

Схожий подход обнаруживается и в русской дореволюционной науке конца XIX - начала XX вв. <1>. Однако в советский период государственное имущество общего пользования "растворилось" в едином фонде государственной собственности, представляющем собой общенародное достояние. В изучении правового режима соответствующего имущества, надо полагать, не имелось серьезных потребностей, ибо в зарубежных правопорядках и дореволюционной России такая необходимость в значительной степени обуславливалась размежеванием принципиально разных сфер регулирования (частноправовой и публично-правовой), а в советский период регламентация всех без исключения имущественных отношений приобрела "опубличенный", централизованный характер в связи с монопольным и привилегированным положением известной формы собственности.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 4 гл. 1 настоящей работы.

 

Однако возврат России к традиционному делению права на частное и публичное, к сожалению, не привел к полноценному "воскрешению" доктрины публичных вещей общего пользования. В.П. Мозолин весьма метко охарактеризовал радикальные изменения, произошедшие в начале 90-х годов XX в.: в рамках демонополизации государственной (общенародной) собственности законодатель отказался от прежней концепции исключительной собственности государства, и это было далеко не лучшее решение, поскольку вместе с водой из ванны был выплеснут и ребенок, т.е. как раз те объекты, которые прежде всего должны использоваться непосредственно для удовлетворения людей и, соответственно, находиться под особой правовой охраной государства <1>.

--------------------------------

<1> Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. С. 135 - 146.

 

Необходимо констатировать, что современные авторы, за редкими исключениями, не уделяют достаточного внимания правовому режиму государственного и муниципального имущества общего пользования, а если эта проблематика и затрагивается, то лишь попутно в работах по земельному и природоресурсному праву <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М., 2010. Абз. 360, 916 - 927 // СПС "КонсультантПлюс".

 

О доктринальной неразработанности данных вопросов свидетельствует хотя бы тот факт, что в учебной литературе общее пользование государственным и муниципальным имуществом не разграничивается с сервитутами (публичным и частным) в отношении объектов частной собственности, а правовой анализ режима общего пользования нередко исчерпывается цитированием весьма кратких положений действующего законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2008. Абз. 1245 - 1272 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Предназначение публичного имущества общего пользования состоит в том, что оно обеспечивает естественные потребности человека и благоприятные условия его жизнедеятельности. Именно публично-правовой статус имущества общего пользования служит юридическим основанием и гарантией для того, чтобы граждане имели возможности передвижения по улицам, набережным и иным территориям, проезда по дорогам, доступа в парки, леса, к водным и другим природным ресурсам и т.д. Для сохранения свободы личности и обеспечения комфортной жизнедеятельности необходимо, чтобы государство не ограничивало владение и пользование перечисленными объектами. А.И. Елистратов еще в начале XX в. писал, что личная свобода утрачивает свой смысл и значение, если человеку не предоставлена возможность дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться по улицам и дорогам, пользоваться парком, рекой и т.д.; в результате право публичных вещей оказывается своеобразным продолжением прав личной свободы <1>.

--------------------------------

<1> Елистратов А.И. Административное право (см. лекцию четвертую "Публично-правовое отношение").

 

Представляется, что вопрос о юридическом режиме общего пользования публичным имуществом приобретает конституционно-правовое значение. Реализация многих прав и свобод человека и гражданина немыслима в отсутствие рассматриваемой категории объектов, а потому сохранение и обеспечение общего пользования соответствующим имуществом, на наш взгляд, должно трактоваться в качестве конституционных гарантий личности. По этой причине публичное имущество общего пользования в наибольшей степени подпадает под характеристики так называемого национального (общественного, общенародного) достояния <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 3 гл. 2 работы.

 

1.2. Виды публичного имущества общего пользования

 

К публичному имуществу общего пользования следует причислить следующие находящиеся в государственной и муниципальной собственности объекты:

- автодороги общего пользования <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

 

- земельные участки и территории общего пользования - занятые площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (п. 1 ст. 262 ГК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ);

- водные объекты общего пользования - в части доступа к водным объектам и использования их для личных и бытовых нужд (ст. 6, ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ);

- лесные участки - в части пребывания граждан в лесах и общего лесопользования (ст. ст. 11, 33, 35, ч. 4 ст. 36 Лесного кодекса РФ);

- объекты животного мира - в рамках установленных видов свободного пользования <1>, в частности любительского и спортивного рыболовства <2>, охоты и рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности <3>.

--------------------------------

<1> См.: ч. 1 ст. 44 и др. Федерального закона "О животном мире".

<2> См.: ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.

<3> См.: ст. 19 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735; ст. 25 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

 

Представляется, что к публичному имуществу общего пользования нет оснований относить участки недр, которые могут свободно использоваться для добычи общераспространенных полезных ископаемых и для некоторых других целей <1>. Подобное недропользование традиционно рассматривается в качестве общего природопользования, т.е. осуществляемого свободно и безвозмездно <2>. Однако закон предоставляет соответствующие возможности только собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Следовательно, в данных случаях нельзя причислить участки недр к публичному имуществу общего пользования, поскольку неопределенной множественности управомоченных лиц не наблюдается.

--------------------------------

<1> См.: Закон РФ "О недрах".

<2> Бринчук М.М. Указ. соч. Абз. 1262.

 

Проблематика правового режима бестелесных объектов, таких как воздушное пространство (атмосферный воздух), радиочастоты, Интернет, рассмотрена нами в начале работы, где мы пришли к выводу, что они хотя и не могут быть признаны объектами собственности с учетом отечественных правовых традиций, однако в той или иной мере обладают некоторыми признаками публичных вещей общего пользования <1>. На сегодняшний день нормативное регулирование и правоприменительная деятельность публичной администрации в рассматриваемой сфере основываются на суверенных властных полномочиях, а не на вещно-правовом титуле.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 3 гл. 2 настоящей работы.

 

1.3. Приобретение и прекращение статуса

публичного имущества общего пользования

 

Существует несколько основных механизмов наделения объектов государственной и муниципальной публичной собственности статусом имущества общего пользования.

В рамках законодательного механизма определенные категории публичного имущества объявляются объектами общего пользования в силу закона: лесные участки, водные объекты, определенные земельные участки (бечевники и т.п.). Соответствующий статус не требует какого-либо подтверждения или фиксирования посредством издания подзаконных или правоприменительных актов и может быть изменен не иначе как путем пересмотра норм законодательства.

Подзаконный механизм предполагает наделение определенных объектов публичной собственности статусом имущества общего пользования посредством издания соответствующих нормативных актов органами исполнительной власти. К примеру, речь идет об утверждаемых нормативно перечнях автомобильных дорог общего пользования федерального <1>, регионального <2> или муниципального значения. Таким же образом статус дорог общего пользования может отменяться.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. N 928 "О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения" // СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6402.

<2> См., например: Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 марта 2011 г. N 300 "О критериях отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге и о Перечне автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге"; Правительства Свердловской области от 14 июня 2011 г. N 737-ПП "Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального значения Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Многоэтапный механизм широко используется в сфере землепользования и градостроительства и включает: (1) разработку и принятие в установленном федеральным законом порядке, в том числе с привлечением населения, особых нормативных актов - генеральных планов, правил землепользования и застройки муниципальных образований; (2) комплекс действий по их реализации. Указанные нормативные правовые акты закрепляют границы и режим территориальных зон общего пользования, которые могут включать: парки, дендропарки, иные объекты озеленения, набережные, фонтаны, малые архитектурные формы, игровые площадки, спортплощадки, комплексы аттракционов, танцплощадки, дискотеки, летние театры и эстрады, общественные туалеты, парковки, мемориальные комплексы, кладбища и т.п. При этом точные границы территорий общего пользования устанавливаются уже в процессе правоприменительной деятельности - в рамках подготовки документации по планировке территорий: проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (см. ст. ст. 41 - 44 Градостроительного кодекса РФ). Таким образом, на основе генеральных планов, правил землепользования и застройки муниципальных образований, а также действий по их реализации земельные участки и территории общего пользования выделяются среди иных земель, находящихся в публичной собственности. Таким же образом происходит изменение их статуса - посредством корректировки указанных муниципальных нормативно-правовых актов и действий по реализации подобных корректировок.

Теоретически публичное имущество может поступать в общественное пользование и посредством административного механизма - на основе индивидуального административного акта. Однако в действующем законодательстве бесспорных примеров тому нам обнаружить не удалось. По-видимому, органы власти избегают подобного порядка по той причине, что решение рассматриваемых вопросов затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц, что ориентирует на использование инструментов нормативного регулирования.

Отметим, что применительно к земельным участкам в литературе высказано мнение, что их правовой режим как объектов общего пользования возникает не сам по себе, а лишь в силу наличия на земельном участке определенных, указанных в законе объектов или элементов инфраструктуры, к которым и должен быть обеспечен беспрепятственный доступ для любого лица; общедоступный земельный участок в большинстве таких случаев - это лишь необходимый пространственный базис для размещения на нем общедоступного объекта <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лапач В.А. Приватизация земель общего пользования // ЭЖ-Юрист. 2006. N 32.

В итоге автор приходит к выводу, что земельное законодательство содержит досадный пробел, не устанавливая непосредственной функциональной и правовой связи между объектами общего пользования и обслуживающими их земельными участками общего пользования (там же).

 

§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением

и общим пользованием публичным имуществом

 

Основными участниками правоотношений, которые складываются по поводу имущества общего пользования, выступают: (1) субъекты управления имуществом - органы публичной администрации, обеспечивающие содержание и надлежащие условия использования рассматриваемых объектов, а также привлеченные ими лица; (2) пользователи публичного имущества - неопределенный круг физических и юридических лиц.

 

2.1. Субъекты управления публичным имуществом

общего пользования и привлеченные ими лица

 

Субъектами управления имуществом выступают действующие в рамках предоставленной им компетенции органы публичной администрации, которые выполняют обязанности и реализуют правомочия публичного собственника. Систему соответствующих органов создает каждое публичное образование, используя, как правило, отраслевой критерий. В частности, на федеральном уровне для управления лесами создан Рослесхоз, водными объектами - Росводресурсы, автомобильными дорогами - Росавтодор, земельными участками - Росимущество <1>. Правовое положение органов публичной администрации как субъектов управления публичным имуществом проявляется отнюдь не в наделении их правомочиями, а в возложении на них целого комплекса обязанностей, связанных с содержанием и обеспечением надлежащих условий всеобщего использования. Такие обязанности вытекают из государственных и муниципальных функций по обеспечению благоприятной окружающей среды и условий жизнедеятельности человека.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

 

Ряд обязанностей и правомочий организационно-распорядительного характера могут осуществляться непосредственно органами публичной администрации, другие предполагают ведение хозяйственной деятельности (например, выполнение работ по уборке лесов, парков, улиц и т.п.). В последнем случае государственные и муниципальные органы создают и финансируют подведомственные организации, перекладывая на них часть публичных обязанностей, либо привлекают для этих целей частных лиц с помощью механизма государственных и муниципальных закупок.

Таким образом, необходимо разграничивать субъекты административного управления публичным имуществом общего пользования, которые реализуют в отношении него организационно-распорядительные полномочия, с одной стороны, и "управляющих" имуществом скорее в гражданско-правовом смысле, ответственных за его содержание и создание надлежащих условий использования, - с другой. В качестве последних, как правило, выступают специализированные государственные и муниципальные учреждения и предприятия <1>.

--------------------------------

<1> Применительно к водным ресурсам, в частности, см. Приказы Росводресурсов от 14 июля 2011 г. N 179 "Об утверждении перечня федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Федеральному агентству водных ресурсов", от 13 декабря 2010 г. N 331 "Об утверждении ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Росводресурсов федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности", от 5 марта 2009 г. N 38 "Об утверждении Перечня целевых показателей эффективности работы федеральных государственных учреждений, подведомственных Федеральному агентству водных ресурсов" // СПС "КонсультантПлюс".

Применительно к сфере лесного хозяйства, например, см. Приказы Рослесхоза от 14 марта 2011 г. N 70 "Об утверждении Перечня подведомственных Федеральному агентству лесного хозяйства бюджетных и казенных учреждений", от 8 декабря 2010 г. N 473.

 

С точки зрения европейской юридической доктрины и русской дореволюционной науки административного права данные лица и их деятельность охватываются категорией "публичные службы" <1>. Однако современная российская юриспруденция решительно различает органы власти и созданные (привлеченные) ими для выполнения публичных функций "невластные субъекты".

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 гл. 12 работы.

 

Создание или привлечение публичной администрацией третьих лиц для исполнения части обязанностей не снимает ответственности за надлежащее выполнение соответствующей государственной или муниципальной функции с самих органов власти. Весьма показательна в этом плане практика рассмотрения дел о возмещении гражданам вреда, причиненного им в результате падения на обледенелых территориях общего пользования городов. Достаточно часто в подобных случаях суды приходят к выводу о ненадлежащем исполнении установленных обязанностей не только ответственной (привлеченной) организаций, но и местной администраций, которая ненадлежащим образом организует уборку территории и контроль за проведением соответствующих работ; в результате причиненный вред взыскивается как с публичного образования (за счет его казны), так и с ответственной организации <1>. За счет муниципальной казны возмещается также вред, причиненный владельцам транспортных средств в результате падения на автомобили деревьев, произрастающих на озелененных городских территориях общего пользования <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Кассационные определения Санкт-Петербургского городского суда от 5 мая 2011 г. N 6577, Суда Еврейской автономной области от 18 мая 2011 г. N 33-232/2011 (в данном деле требования заявлялись только к казне); Московского городского суда от 28 января 2011 г. по делу N 33-2149 (в этом споре требования к казне предъявлены не были) // СПС "КонсультантПлюс" и др.

<2> См., например: Определения ВАС РФ от 30 сентября 2010 г. N ВАС-12741/10, от 6 октября 2010 г. N ВАС-13078/10; Постановление ФАС Уральского округа от 16 апреля 2008 г. N Ф09-1862/08-С4 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Представляется, что достаточным правовым основанием для возложения ответственности на местную администрацию (а следовательно, и казну) в перечисленных и иных аналогичных случаях выступают положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, которые относят к вопросам местного значения организацию благоустройства территории муниципального образования как комплекса предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (абз. 18 ч. 1 ст. 2, п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16).

 

2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом

 

В качестве пользователей рассматриваемых объектов выступают прежде всего граждане (причем как Российской Федерации, так и иностранные граждане). Приобретение и реализация статуса пользователя общедоступного публичного имущества не требуют наличия гражданской дееспособности: очевидно, что соответствующие правовые возможности вправе использовать любой гражданин вне зависимости от его возраста. В основе общего пользования лежит конституционно-правовой статус личности.

Не столь однозначен ответ на вопрос, являются ли субъектами всеобщего пользования юридические лица. Общее пользование главным образом призвано обеспечить реализацию личных прав и свобод человека, но не потребности юридических лиц, которые характеризуются преимущественно экономической направленностью. Как представляется, публичный характер правоотношений по использованию общедоступного государственного и муниципального имущества предполагает, что организации способны выступать уполномоченными субъектами лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. К примеру, это имеет место применительно к автодорогам общего пользования, которые юридические лица вправе использовать наравне с физическими <1>. В других ситуациях закон гарантирует право общего пользования сугубо гражданам: земельные участки <2>, леса <3>, объекты животного мира <4>. Градостроительный кодекс РФ прямо не называет субъектов права общего пользования (п. 12 ст. 1), что ориентирует на дифференцированный подход к решению данного вопроса в зависимости от разновидности публичного имущества (земельный участок, автодорога и т.д.). Водный кодекс РФ в некоторых случаях закрепляет, что субъектами общего пользования водными объектами выступают граждане (для личных и бытовых нужд) <5>, но в других этого ограничения не предусматривает. При этом очевидно, что многие виды водопользования, входящие в содержание общего пользования, доступны организациям (например, судоходство, проведение геологического изучения и т.д.) <6>.

--------------------------------

<1> См.: п. 8 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

<2> См.: ст. 262 ГК РФ.

<3> См.: ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ.

<4> См.: ч. 1 ст. 24 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

<5> См.: ч. ч. 2, 8 ст. 6 Водного кодекса РФ.

<6> См.: ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ. Поэтому мы не можем согласиться с позицией тех авторов, которые к субъектам права общего водопользования причисляют сугубо граждан (см., например: Бринчук М.М. Указ. соч. Абз. 1311).

 

Таким образом, в правоотношении на стороне управомоченного лица возникает множественность, правопритязания пользователей не носят исключительный характер, а потому осуществление прав одними субъектами не должно препятствовать реализации аналогичных правовых возможностей другими пользователями. Множественности управомоченных лиц противостоят публичный собственник имущества и привлеченные им лица, обеспечивающие надлежащие условия всеобщего пользования.

 

§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением

и общим пользованием публичным имуществом

 

Основное содержание правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере, состоит в свободной реализации гражданами (а в установленных законом случаях - и организациями) права на использование общедоступного имущества для личных и иных нужд, которое обеспечивается рядом обязанностей органов публичной администрации. При этом на всех участников правоотношений, разумеется, возлагается целый ряд сопутствующих прав (полномочий) и обязанностей.

 

3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления

публичным имуществом общего пользования

 

Поскольку управление публичным имуществом общего пользования нацелено на обеспечение личных прав и свобод личности, главным критерием эффективности такого управления выступает доступность и удобство использования соответствующих объектов неопределенным кругом граждан.

Именно выполнение целого комплекса обязанностей составляет основное содержание управленческой деятельности государственной или муниципальной администрации в отношении имущества общего пользования. Среди таких обязанностей:

- приспособление объектов для общего пользования (например, формирование в лесах лесопарковых зон, в том числе зон активного отдыха, прогулочных зон, зон фаунистического покоя, восстановительных зон) <1>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон" // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6312.

 

- обеспечение общего доступа с учетом баланса интересов частных лиц, а также частных интересов, с одной стороны, и публичных - с другой;

- содержание объектов и их поддержание в надлежащем состоянии (уборка и уход <1>, ремонт и восстановление <2>, обеспечение санитарно-эпидемиологических <3>, противопожарных <4> требований и др.);

--------------------------------

<1> См., например: Приказ МПР России от 16 июля 2007 г. N 185 "Об утверждении Правил ухода за лесами" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 42.

<2> См, например: Приказ МПР России от 16 июля 2007 г. N 183 "Об утверждении Правил лесовосстановления" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 40.

<3> См., например: Постановление Правительства РФ от 29 июня 2007 г. N 414 "Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах" // СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3431.

<4> См., например: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" // СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3432.

 

- обеспечение охраны объектов <1> и поддержание общественного порядка в условиях всеобщего использования;

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259.

 

- информирование населения о порядке использования и др.

Действующее законодательство в ряде случаев закрепляет, что к полномочиям государственных и муниципальных органов относятся владение, пользование и распоряжение различным публичным имуществом общего пользования, в частности водными объектами <1>, лесными участками <2>. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ и вовсе причисляет органы публичной администрации к владельцам автодорог. Причем реализация триады правомочий позиционируется едва ли не как главный компонент компетенции государственных и муниципальных органов.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 ст. 24, п. 1 ст. 25, п. 1 ст. 27 Водного кодекса РФ.

<2> См.: п. 1 ст. 82, п. 1 ч. 1 ст. 84 Лесного кодекса РФ.

 

С таким подходом согласиться нельзя. Принципиальная отличительная особенность публичного имущества общего пользования состоит в том, что оно находится во всеобщем владении и пользовании. Поэтому органы публичной администрации и их должностные лица, разумеется, не осуществляют ни правомочия владения, ни правомочия пользования в отношении рассматриваемых объектов. Данные органы реализуют лишь правомочие распоряжения, однако направленное не на отчуждение имущества, поскольку его оборот запрещен, а на организацию его использования неопределенным кругом лиц. К числу правомочий публичного собственника можно отнести следующие:

- принятие решения об изменении статуса объекта, влияющего на условия использования имущества (в частности, закрепление поверхностного водного объекта в качестве источника питьевого водоснабжения с установлением для него зон санитарной охраны) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 43 Водного кодекса РФ.

 

- ограничение общего пользования (к примеру, ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ч. 5 ст. 11, ст. 53.5 Лесного кодекса РФ.

 

- принятие решений о строительстве специальных сооружений, способствующих или по крайней мере не препятствующих общему пользованию (например, возведение гидротехнических сооружений на водных объектах; устройство памятников или стел на площадях и т.п.);

- предоставление специальных прав пользования отдельным лицам (специальное лесопользование, специальное водопользование и т.п.), не препятствующих общему пользованию;

- принятие мер по защите объектов собственности и возмещению причиненного ущерба и др.

Перечисленные и другие полномочия, реализуемые органами публичной администрации, не являются в чистом виде мерами возможного поведения (субъективными правами): несмотря на ту или иную степень дискреции, в них всегда обнаруживается элемент долженствования.

 

3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования

публичным имуществом

 

Содержание прав частных лиц в отношении публичного имущества, предназначенного для общего пользования, раскрывается действующим законодательством фрагментарно и применительно к отдельным разновидностям объектов.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Как отмечает В.А. Лапач, физические лица в данном случае наделены двумя взаимосвязанными правомочиями: (1) "неограниченного" права свободно, без каких-либо разрешений находиться на рассматриваемых участках; (2) "ограниченного" права использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в установленных пределах <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лапач В.А. Земли общего пользования // ЭЖ-Юрист. 2006. N 21.

 

Более детально содержание права общего пользования раскрывает природоресурсное законодательство. К примеру, ч. 2 ст. 3 Водного кодекса РФ гарантирует, что каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено законом. Однако ограничивать этим право общего пользования водоемами было бы неверно. Часть 3 ст. 11 Кодекса закрепляет 19 (!) различных целей использования водных объектов, применительно к которым не требуется заключение договора водопользования или принятие административного акта о предоставлении водного объекта в пользование, в том числе: судоходство и плавание маломерных судов; осуществление разового взлета и разовой посадки воздушных судов; рыболовство, товарное рыбоводство и охота; забор водных ресурсов в различных целях и т.д. Отдельные виды водопользования из числа общедоступных получают весьма развернутую регламентацию в специальных нормативных актах. К примеру, использование водоемов для целей судоходства регулируется отдельным Кодексом внутреннего водного транспорта РФ.

Раскрывается в законе и содержание права общего лесопользования. Часть 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ закрепляет, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов <1>. При этом в развитие ст. ст. 11 и 33 Кодекса на региональном уровне детализируются объем и порядок реализации права граждан на заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, а в развитие ст. ст. 11 и 36 Кодекса - объем и порядок реализации физическими лицами прав на заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд <2>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Свердловской области от 24 сентября 2007 г. N 94-ОЗ "О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд в лесах, расположенных на территории Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2007. N 9. Ст. 1300.

<2> См.: Закон Свердловской области от 29 октября 2007 г. N 129-ОЗ "О порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд в лесах, расположенных на территории Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. N 10-1. Ст. 1557.

 

Помимо возможности использования общедоступного публичного имущества, физические и юридические лица наделены рядом производных правомочий, в частности, на получение информации о порядке коллективного использования, на возмещение вреда, возникшего в результате невыполнения публичной администрацией возложенных на нее обязанностей, и др.

Гарантированное законом