Индивидуальные экономические потребности

 

§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные

экономические потребности

 

Далеко не все публичное имущество предназначено только для обеспечения личных прав и свобод граждан и потому должно находиться во всеобщем пользовании; обширные категории объектов государственной и муниципальной собственности способны эффективно использоваться путем предоставления прав на них отдельным частным лицам. Однако в соответствии с современными представлениями о роли государства в экономической сфере публично-территориальные образования не вправе сохранять в своей собственности непрофильное и излишнее имущество, осуществляя его предоставление во временное владение и (или) пользование физическим и юридическим лицам вне контекста какой-либо публичной функции, например исключительно в целях извлечения дохода.

Перед государством стоит задача общего плана по обеспечению экономического благополучия. Для ее решения публичные образования реализуют ряд важных функций в сфере экономики: (1) создание благоприятных условий для социально-экономического развития; (2) приоритетное развитие определенных территорий; (3) поддержка некоторых видов деятельности, осуществляемой частными лицами; (4) поддержка отдельных категорий физических и юридических лиц; (5) развитие конкуренции и недопущение монополизации рынков; (6) рациональное использование стратегически важных объектов, прежде всего природных ресурсов, не подлежащих приватизации; (7) вовлечение в использование временно свободного публичного имущества, не задействованного в выполнении государственных и муниципальных функций; (8) удовлетворение экономических потребностей частных лиц в иных формах.

Выполнение перечисленных функций требует в том числе имущественной базы, которую на постоянной основе способно обеспечить лишь государство. Поэтому для удовлетворения экономических потребностей частных лиц в составе публичной собственности должен формироваться и поддерживаться определенный объем имущества, специально предназначенного для предоставления частным лицам. Подобные объекты государственной и муниципальной собственности выступают своеобразными имущественными резервами, инфраструктурой развития и поддержки в стране. При этом физическим и юридическим лицам гарантировано предоставление соответствующего имущества в рамках установленных процедур в целях удовлетворения их экономических потребностей.

Сплошная и тем более стремительная приватизация рассматриваемого публичного имущества могла бы привести к негативным социально-экономическим последствиям, поскольку частный собственник нацелен прежде всего на удовлетворение личных потребностей, извлечение максимальной прибыли и, действуя в условиях широкой дискреции, вовсе не обязан передавать принадлежащие ему активы в пользование или собственность третьим лицам, тем более на льготных условиях, руководствуясь соображениями поддержки отдельных категорий субъектов.

Объекты государственной и муниципальной собственности в зависимости от их естественных свойств и назначения могут передаваться физическим и юридическим лицам в рамках различных правовых форм и с разными юридическими последствиями. Ординарной формой предоставления публичного имущества частным лицам в целях удовлетворения их экономических потребностей выступает временное пользование, на условиях которого передаются в том числе:

- объекты, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования (участки лесного фонда, водные объекты и другие природные ресурсы в рамках специального природопользования и др.). Такие объекты предоставляются, как правило, в неэксклюзивное пользование, которое является совместимым с общим пользованием со стороны неопределенного круга третьих лиц, т.е. выходит за пределы общего пользования и носит "специальный" характер;

- не подлежащая отчуждению имущественная инфраструктура поддержки определенных категорий лиц (нуждающихся, субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и т.п.). Данное имущество предоставляется в эксклюзивное пользование;

- объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому предназначенные для удовлетворения экономических потребностей частных лиц, и др. Соответствующие объекты передаются в эксклюзивное пользование.

Однако в отдельных случаях закон допускает возможность передачи публичного имущества в собственность частных лиц, если удовлетворение их экономических потребностей посредством предоставления права временного пользования невозможно либо нерационально. По общему правилу передача имущества в собственность физических и юридических лиц не может обеспечивать какую-либо публичную функцию, поскольку при отчуждении объектов собственности утрачивается необходимая для этого имущественная основа. Вместе с тем на государство и муниципальные образования могут быть возложены отдельные специфические задачи, связанные с социальной и иной поддержкой, обеспечением права на жилище и т.п., выполнение которых предполагает передачу публичного имущества именно в собственность частных лиц. Кроме того, определенное имущество является потребляемым в процессе пользования, и его предоставление на временной основе лишено смысла. Поэтому для непрерывного выполнения соответствующих функций требуется постоянное пополнение имущественных фондов. Предоставление государственного и муниципального имущества в собственность частным лицам в целях удовлетворения их экономических потребностей выглядит обоснованным и не подрывает материальную основу для осуществления публичных функций и в тех случаях, когда соответствующие активы, не изъятые из оборота, фактически не ограничены либо возобновляемы. Подчеркнем, что речь в данных ситуациях не идет о приватизации непрофильных или избыточных объектов государственной и муниципальной собственности, где распорядительные акты обусловлены не задачами текущего управления, а необходимостью приведения состава имущества в соответствие с выполняемыми государственными (муниципальными) функциями <1>.

--------------------------------

<1> Вопросы приватизации непрофильного и избыточного публичного имущества рассмотрены в § 4 гл. 7 работы.

 

В качестве примеров предоставления публичного имущества в частную собственность, осуществляемого в целях удовлетворения индивидуальных экономических потребностей, можно назвать:

- бесплатное предоставление жилых помещений в собственность отдельным категориям граждан (например, в качестве альтернативы обеспечения служебным жильем) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 44 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

 

- бесплатное предоставление земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, гражданам, имеющих трех и более детей <1>;

--------------------------------

<1> См.: п. 2 ст. 28 ЗК РФ.

 

- формирование участков для жилищного строительства (за счет земель других категорий или участков иного разрешенного использования) и продажа их на торгах <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 38, 38.1 ЗК РФ.

 

- предоставление социальной помощи в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты, другие виды помощи) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 12 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

 

- продажа лесных насаждений на аукционе и т.д.

 

§ 2. Субъекты правоотношений по поводу

публичного имущества, обеспечивающего

индивидуальные экономические потребности

 

Участниками правоотношений по предоставлению, приобретению и использованию публичного имущества, предназначенного для удовлетворения экономических потребностей частных лиц, выступают: (1) субъекты управления имуществом, а также привлеченные (уполномоченные) ими лица; (2) претенденты в отношении публичного имущества, а также его пользователи и приобретатели. Кроме того, в случае если речь идет о неэксклюзивном пользовании имуществом, к числу субъектов правоотношений могут быть дополнительно причислены другие пользователи со специальными ограниченными правами, а также неопределенный круг обладателей права общего пользования, осуществление и защита которого оказывают существенное влияние на объем прав и обязанностей других участников правоотношений.

 

2.1. Субъекты управления публичным имуществом

 

Субъектами управления выступают действующие в рамках предоставленной им компетенции органы публичной администрации, которые реализуют правомочия и выполняют обязанности публичного собственника, связанные с предоставлением имущества конкретным физическим и юридическим лицам, а также обеспечением его надлежащего использования.

Распределение управленческих полномочий в рамках системы государственных (муниципальных) органов осуществляется в рамках соответствующего публичного образования. При этом для управления анализируемой категорий публичного имущества (его отдельными разновидностями), как правило, не создается специальных органов, поскольку при формировании системы органов управления государственным или муниципальным имуществом публичные образования в большинстве случаев используют отраслевой критерий.

Как и в случае с публичным имуществом общего пользования, органы публичной администрации для реализации возложенных на них функций могут создавать и финансировать подведомственные организации либо привлекать для этих целей частных лиц. Применительно к анализируемой категории публичного имущества потребность в подобном "перекладывании" части обязанностей и тем более правомочий заметно менее выражена, поскольку здесь управленческие функции охватывают прежде всего не хозяйственную деятельность по содержанию государственного и муниципального имущества, а распорядительные действия по его предоставлению, которые вполне могут быть осуществлены в рамках административно-процедурной деятельности самих органов власти.

Вместе с тем действующим законодательством предусмотрены возможности для привлечения публичной администрацией третьих лиц и для реализации сугубо распорядительных полномочий. В частности, государственный или муниципальный орган как организатор конкурса или аукциона в отношении публичного имущества вправе привлечь на основе договора специализированную организацию для осуществления функций по организации и проведению торгов (разработка конкурсной или аукционной документации, опубликование и размещение извещения о проведении торгов и др.); при этом указанная организация осуществляет переданные функции от имени организатора конкурса или аукциона, а соответствующие права и обязанности возникают непосредственно у его организатора <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. п. 5 - 6 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утв. Приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67 // РГ. 2010. 24 февр.

 

2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,

его пользователи и приобретатели

 

Необходимо различать правовой статус претендентов в отношении публичного имущества, с одной стороны, и пользователей (приобретателей) - с другой. В первом случае физические и юридические лица обладают лишь законными правопритязаниями (их характер может быть различен) на предоставление им определенных объектов, а во втором перед нами обладатели тех или иных прав на публичное имущество, т.е. лица, которым объекты государственной или муниципальной собственности уже предоставлены во временное пользование или собственность. Очевидно, правовой статус претендента в отношении публичного имущества трансформируется в правовой статус его пользователя (приобретателя) на основании юридического факта, опосредующего предоставление объекта собственности (административный либо административный акт и заключаемый на его основе договор).

Правовой статус претендента в отношении государственного или муниципального имущества, как правило, носит общий характер, поскольку соответствующие правопритязания может реализовать неопределенный круг физических и юридических лиц. К примеру, фактически любой субъект способен оспорить предоставление публичного имущества третьему лицу вне конкурентных процедур, если обязательность таковых нормативно закреплена, мотивируя свою заинтересованность защищаемым законом правом на равный доступ к приобретению и использованию объектов государственной и муниципальной собственности, предназначенных для удовлетворения экономических потребностей частных лиц. Изъятия из этого правила, гарантирующего равный характер правопритязаний в отношении публичного имущества, могут быть установлены, в частности, для отдельных категорий субъектов (например, малоимущих граждан, иностранных граждан, организаций, юридических лиц с иностранными инвестициями) <1>, с учетом разновидности публичного имущества.

--------------------------------

<1> К примеру, в некоторых случаях установлены ограничения на допуск к участию в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр юридических лиц с участием иностранных инвесторов (см. ст. 9 Закона РФ "О недрах").

 

Таким образом, на стадии предоставления публичного имущества, как правило, существует множественность лиц на стороне претендентов на получение имущества в пользование или собственность. Иначе субъектный состав отношений выглядит после предоставления объекта государственной или муниципальной собственности, поскольку возникает длящаяся индивидуализированная правовая связь между публичным образованием (органом власти) и конкретным физическим или юридическим лицом по поводу временного использования имущества.

 

§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего

индивидуальные экономические потребности

 

Предоставление государственного и муниципального имущества нередко рассматривается в литературе совместно с вопросами его использования. На наш взгляд, речь идет о различных группах правоотношений, которые неразрывно связаны между собой, однако развиваются последовательно, сменяя друг друга. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности, условно подразделяется на два этапа: (1) предоставление публичного имущества физическим и юридическим лицам; (2) обеспечение его надлежащего использования в соответствии с установленными требованиями.

В качестве юридического факта, на основе которого возникает правоотношение по предоставлению государственного или муниципального имущества, выступает обращение заинтересованного лица, претендующего на объект собственности, либо инициативное решение публичной администрации (например, о выставлении на торги права на заключение договора аренды земельного участка). Данное правоотношение оканчивается предоставлением публичного имущества, после чего возникает длящееся правоотношение по его использованию, если, конечно, объект не был передан частному лицу в собственность.

Таким образом, на первоначальном этапе управление рассматриваемым публичным имуществом заключается в его предоставлении в целях удовлетворения экономических потребностей частных лиц.

 

3.1. Содержание правоотношений

по предоставлению публичного имущества

 

Основное содержание правоотношений, складывающихся по поводу предоставления публичного имущества, состоит в распорядительных правомочиях и обязанностях органов публичной администрации и корреспондирующих им правах и обязанностях физических и юридических лиц, претендующих на получение государственного или муниципального имущества в пользование (в некоторых случаях - в собственность). При этом реализация взаимных прав и обязанностей облекается в императивно установленную административно-процедурную форму взаимодействия органов публичной администрации, с одной стороны, и частных лиц - с другой. В результате правоотношения по передаче права на государственное или муниципальное имущество приобретают публично-правовой характер и форму, которые в ряде случаев полностью вытесняют частноправовой инструментарий либо используют лишь его отдельные элементы.

Правомочия и обязанности субъектов управления публичным имуществом. С материально-правовой точки зрения перед нами, как правило, правомочие распоряжения со стороны публичного собственника, реализация которого связана с рядом существенных ограничений и обязанностей (соблюдение целевого назначения, использование конкурентных процедур, выбор способа распоряжения в соответствии с утвержденными программными актами и т.п.). Достаточно часто законом предусмотрено не право, а обязанность распорядиться публичным имуществом определенным образом по инициативе частного лица при наличии к тому необходимых оснований и соблюдении установленных условий (предоставить водный объект в пользование для сброса сточных вод, строительства причалов, сплава древесины и т.п. <1>, предоставить земельный участок в аренду собственнику расположенного на нем объекта недвижимости <2>).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 295.

<2> См.: ст. 36 ЗК РФ.

 

Права и обязанности претендентов в отношении публичного имущества. С материально-правовых позиций физическим и юридическим лицам по общему правилу гарантировано право на равный доступ к использованию объектов государственной и муниципальной собственности, обеспечивающих экономические потребности частных лиц. К примеру, организация не вправе понудить орган местного самоуправления предоставить ему в аренду временно свободное нежилое помещение торгового назначения, но может претендовать на возмездное временное пользование им наравне с другими хозяйствующими субъектами, если органом публичной администрации будет принято решение о передаче соответствующего имущества в аренду. Однако в ряде случаев, как уже отмечалось, законом не просто гарантирована возможность равного правопритязания, но установлено защищаемое право на получение публичного имущества в неэксклюзивное пользование, либо эксклюзивное пользование, либо собственность независимо от воли государства или муниципального образования.

Материально-правовые полномочия (обязанности) публичной администрации, а также права и правопритязания частных лиц в отношении публичного имущества предполагают комплекс вторичных процедурных прав и обязанностей, которые проявляются в рамках административных производств по предоставлению объектов государственной и муниципальной собственности. Их объем и существо зависят от разновидности публичного имущества, обеспечивающего экономические потребности частных лиц, и способа его предоставления.

 

3.2. Административные процедуры предоставления

публичного имущества: общая характеристика

 

Действующим законодательством предусмотрены различные механизмы предоставления публичного имущества, однако все они включают соответствующие административные процедуры взаимодействия частных лиц с публичной администрацией.

В целом ряде случаев законом предусмотрено предоставление объектов государственной и муниципальной собственности на основании административных актов, которые выступают достаточным юридическим фактом для возникновения права пользования (собственности):

- предоставление водных объектов в пользование в целях, указанных в ч. 2 ст. 11 Водного кодекса РФ (содержит 11 случаев);

- предоставление участков недр в пользование (во всех случаях, за исключением соглашений о разделе продукции, а также государственных контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 10.1 Закона РФ "О недрах".

Отметим, что наряду с лицензией, удостоверяющей право ее владельца на пользование участком недр, между уполномоченным государственным органом и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (ст. 11 Закона). Однако в силу необязательности подобного договора он не приобрел заметного значения в механизме правового регулирования.

 

- предоставление права пользования объектами животного мира (разрешение на добычу охотничьих ресурсов <1>, разрешение о предоставлении водных биоресурсов в пользование и разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов <2>);

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 29 - 31 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<2> См.: ст. ст. 33.2, 34 - 37 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

 

- предоставление прав на использование автодорог общего пользования для движения транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

 

- безвозмездная передача в собственность религиозной организации публичного имущества религиозного назначения <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 7 Федерального закона от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6423.

 

- предоставление земельных и лесных участков в безвозмездное срочное пользование, собственность (в случаях, когда по ст. ст. 20, 28 ЗК РФ основанием для возникновения соответствующего права выступает административный акт) и т.д.

Не менее распространено и предоставление публичного имущества с применением комбинированного механизма - на основании фактического состава, включающего административный акт (серию административных актов) и заключаемый на его основе договор. При этом в некоторых ситуациях законодатель использует традиционные конструкции гражданско-правовых договоров (аренды, безвозмездного пользования), а в других - договорные конструкции смешанной природы (концессионные соглашения), в третьих - договоры, тяготеющие по своим характеристикам к публичным контрактам (главным образом договоры в сфере природопользования) <1>.

--------------------------------

<1> Анализ административных актов и договоров в отношении публичного имущества см. в гл. 5 работы.

 

В качестве элемента механизма предоставления публичного имущества могут выступать конкурсы или аукционы, причем их проведение может признаваться обязательным либо возможным, но не обязательным. Как правило, торги проводятся на основании административного решения, сопровождаются изданием ряда вспомогательных административных актов и предваряют заключение договора о передаче прав на публичное имущество. Однако в некоторых случаях по результатам подобных конкурентных процедур издается окончательный акт без применения конструкции договора (например, предоставление в пользование участков недр).

Независимо от того, используются в механизме предоставления государственного и муниципального имущества отдельные частноправовые элементы или нет, в основе соответствующих отношений лежит выполнение публичной функции по удовлетворению экономических потребностей физических и юридических лиц за счет имущества, принадлежащего государству и муниципалитету. Подчеркнем, что административные органы, представляя в пользование частным лицам публичное имущество как на основе одностороннего административного акта, так и на основе двустороннего соглашения, руководствуются категориями, лежащими за пределами гражданского права; они выполняют одну из государственных (муниципальных) функций, действуют в рамках общего механизма функционирования системы публичной администрировании.

Вследствие приведенных выше обстоятельств правоотношения по поводу предоставления публичного имущества приобретают ярко выраженную административно-процедурную форму, которая охватывает все этапы и возможные механизмы взаимодействия участников правоотношений вплоть до издания административного акта либо заключения договора, включая процедуры проведения конкурсов или аукционов.

Процедурная форма предоставления государственного и муниципального имущества физическим лицам представлена достаточно развернутой системой сформированных административных производств, закрепленных на законодательном и подзаконном уровнях дифференцированно - исходя из конкретного целевого назначения объектов, их физических свойств, правового статуса претендентов и т.д. При этом в последнее время активно развивается нормативное регулирование анализируемых отношений с помощью административных регламентов, содержащих детальные процедуры предоставления публичного имущества, включая последовательность действий на этапе заключения договоров в отношении объектов государственной (муниципальной) собственности <1>.

--------------------------------

<1> Лишь некоторые примеры на федеральном уровне: Приказ Росрыболовства от 16 июня 2009 г. N 516 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по заключению с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями договоров о закреплении за ними долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов"; Приказ Минприроды России от 22 декабря 2008 г. N 340 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Дело в том, что с позиций Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1>, принятого в рамках проводимой в России административной реформы, любая деятельность по реализации функций исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей, трактуется в качестве государственной либо муниципальной услуги (ст. 2), а потому в каждом случае требует разработки соответствующего административного регламента, устанавливающего порядок и стандарт предоставления услуги (ст. ст. 12 - 14).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

 

Таким образом, передача публичного имущества физическим и юридическим лицам по их обращениям во всех случаях признается государственной или муниципальной услугой административного характера, что дополнительно подчеркивает публично-правовую природу и форму анализируемых правоотношений.

Как мы уже отмечали, в некоторых случаях инициатором правоотношений по предоставлению государственного или муниципального имущества выступает не частное лицо, а орган публичной администрации (например, при принятии решения о проведение аукциона на право заключения договора аренды). В таких ситуациях положения о государственных и муниципальных услугах не применяются, однако и здесь имеются основания для административно-регламентного регулирования соответствующего направления деятельности, но уже как государственной (муниципальной) функции в соответствии с базовым Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <1>. Именно по такому пути идет практика регламентного регулирования <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

<2> См., например: Приказ Минприроды России от 17 июня 2009 г. N 156 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами" // СПС "КонсультантПлюс".

 

3.3. Конкурентный (общий) порядок

предоставления публичного имущества

 

Применение конкурсных (аукционных) процедур предоставления публичного имущества, предназначенного для удовлетворения экономических потребностей физических и юридических лиц, не только выступает наиболее действенным средством противодействия коррупции в рассматриваемой области общественных отношений, но и приводит к повышению эффективности использования объектов государственной и муниципальной собственности, а также способствует развитию конкуренции за счет обеспечения равного доступа частных лиц к ограниченным материальным ресурсам.

Действующая Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относит отказ от конкурсных (аукционных) процедур с закреплением административного порядка предоставления права или блага (подп. "з" п. 3) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

 

Попытаемся проанализировать, насколько соответствует данному положению ныне действующие нормативные акты в анализируемой сфере. За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, в обязательном порядке проводятся:

- аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды земельных участков <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 30.1, 30.2, 38.1, 38.2 ЗК РФ; Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

 

- аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений;

- конкурсы на право заключения концессионного соглашения;

- аукционы на право заключить договор о развитии застроенной территории <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ.

 

- аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества <1>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 10 августа 2007 г. N 505 "О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2007. N 34. Ст. 4239.

 

- конкурсы или аукционы на право пользования участками недр <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 13.1 Закона РФ "О недрах".

 

- конкурсы на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, аукционы по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами, отнесенными к объектам рыболовства (некоторые необязательны) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 33.1, 33.3 - 33.4, 38 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

 

- аукционы на право заключения охотхозяйственного соглашения;

- аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 16 Водного кодекса РФ.

 

- конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности <1>, и т.д.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5764.

 

Перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты действующим законодательством до недавнего времени прямо не запрещались, а следовательно, могли быть использованы. Федеральному законодателю потребовалось более 17 лет с начала рыночных преобразований в стране для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон "О защите конкуренции" был дополнен ст. 17.1, предусматривающей универсальный конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров в отношении объектов государственной и муниципальной собственности <1>. На сегодняшний день закон не допускает заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении казенного государственного или муниципального имущества, помимо конкурсов и аукционов. Аналогичные требования распространены на сделки с недвижимым имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями и автономными учреждениями, а также сделки с любым имуществом бюджетных и казенных учреждений <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.

Отметим, что введенный порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с ЗК РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством о недрах и концессионных соглашениях. В этих сферах, как мы отметили выше, существуют конкурентные процедуры специального действия.

<2> Дело в том, что распоряжение таким имуществом требует согласия уполномоченного органа публичной администрации, а потому должно быть лишено субъективных предпочтений.

 

Однако несмотря на предпринятые меры почва для определенных злоупотреблений в исследуемой сфере отношений сохраняется.

Во-первых, обеспокоенность вызывает то, что ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" уже неоднократно дополнялась исключениями из общих конкурентных правил предоставления публичного имущества. На сегодняшний день перечень таких изъятий весьма обширен, причем некоторые из них видятся не вполне обоснованными (например, передача прав на имущество для размещения объектов почтовой связи, предоставление имущества некоммерческим организациям различных организационно-п