Усилия, направленные снизу вверх

Второй шаг, который следовало сделать Соединенным Штатам и их союзникам, – это лучше сбалансировать усилия по созданию эффективной центральной власти с инициативами снизу, связанными с поддержкой авторитетных действующих лиц на местах. И первая, и вторые жизненно важны для обеспечения безопасности и удовлетворения базовых потребностей населения. Обеспечение власти в Афганистане никогда не было делом центрального правительства. При Захир‑Шахе безопасность в стране обеспечивали не только органы центрального подчинения – полиция, спецслужбы и армия, но и местные структуры. С тех пор многое изменилось. Но слабость афганского государства, политическая структура с основой на проживающие в стране племена, население, нетерпимо относящееся к присутствию иностранных войск, требовали, чтобы сильная местная власть дополнялась эффективной работой на общенациональном уровне. Соединенные Штаты и их союзники сосредоточили усилия почти целиком на создании жизнеспособного центрального правительства. Тут требовался баланс центральной и местной власти, направленный на создание правительства, способного удовлетворять потребности населения и защищать его силами национальной армии и полиции. Такая задача слишком сложна для слабого центрального правительства в стране, население которой разделено на племена.

Одной из самых серьезных проблем была неспособность международных сил и афганских войск удержать территории, очищенные от экстремистов. Британские солдаты, воевавшие в южной провинции Гильменд, выражая свое недовольство, жаловались, что они просто «косили газон». Не имея достаточно сил, чтобы самим удерживать территорию, боевики уходили, проводили перегруппировку и возвращались. Британцы были вынуждены снова очищать ту же самую территорию. И они были не одиноки. По всему Афганистану американские войска и их союзники снова и снова «косили одни и те же газоны», куда возвращались изгнанные было боевики. В принципе, частичным разумным выходом из ситуации было бы увеличить численность международных сил, афганской армии и полиции – это позволило бы контролировать освобожденную от талибов территорию. Для этого нужно было довести соотношение численности военнослужащих на тысячу жителей до 20: 1000 – именно такой показатель плотности войск считается минимально необходимым для эффективной борьбы с мятежниками 8.

Да и сами племена и кланы исторически играли большую роль в поддержании порядка и безопасности в Афганистане, особенно в его сельских районах, где власть центра была минимальна или вообще отсутствовала. К сожалению, в стране никогда не существовало скоординированной стратегии сотрудничества с племенами. Пуштунские племена исторически решали появлявшиеся проблемы на специально созываемой «шуре» или «джирге». При этом проблемы обсуждаются в соответствии с неписаными правилами, которые называются «нарх» и основаны на прецеденте 9. Стратегии, работающие по принципу снизу вверх, требуют поддержки и наделения полномочиями легитимных племенных лидеров, а также обеспечения их безопасности, поскольку они обязательно становятся целями боевиков и уголовников. Международные силы и афганское правительство могут помочь местным жителям, создав отряды быстрого реагирования, приходящие на помощь, если населенный пункт подвергся нападению экстремистов. Племенам также требовалась помощь в обеспечении базовых услуг в районах их проживания. Попросту говоря, эти шаги позволили бы завоевать поддержку племен, которые не всегда выступали на стороне правительства, например, племени аликодзай на юге и ахадзай на западе.

Плотное сотрудничество Соединенных Штатов с некоторыми военизированными группировками в части охоты на террористов «Аль‑Каиды» после свержения талибов, а также их усилия, направленные на создание Афганской национальной вспомогательной полиции выявили несколько проблем, которых нужно было избегать. Цель стратегии «снизу вверх» – работа с лидерами племен, шурой и джиргой, но не с отдельными людьми. Рост влияния полевых командиров и их военизированных формирований вызывал недовольство простых афганцев, поскольку они начинали терроризировать местное население и переходили к преступной деятельности. Результаты опроса общественного мнения, проведенного фондом «Азия» в 2008 г., показали, что большинство афганцев не доверяют полевым командирам, и только 4 процента опрошенных заявили, что обратились бы к ним за помощью в случае преступления 10. Кроме того, помощь должна выделяться так, чтобы одно племя не получало преимуществ перед другими, и не служила причиной возникновения соперничества между племенами. В приципе, безопасность в сельских районах должны были поддерживать афганские местные органы власти, в частности племенные, потому что иностранным армиям никогда не удавалось обеспечить законность и порядок в Афганистане. Довольно сложно поверить в то, что Соединенным Штатам удастся переломить эту тенденцию.