Модель демократии, основанная на жребии

 

Весной 2013 года специализированное научное издание Journal of Public Deliberation опубликовало замечательную статью американского исследователя Террилла Бурисиуса. Бурисиус, который ранее 20 лет проработал в штате Вермонт в качестве выборного политика, задался вопросом, насколько были осуществимы предшествующие предложения. Могла ли бы замена выборной палаты на палату, формируемую по жребию, обеспечить демократии большую поддержку и придать ей больше энергии? Его вопрос был чрезвычайно своевременным. В идеале действительно хотелось бы получить сформированный по жребию Европейский парламент, который представляет весь ЕС, но сколько литовских деревенских булочниц закроют свои магазины на несколько лет, чтобы отправиться заседать в Страсбурге в Палате по жребию? Сколько молодых инженеров с Мальты отложат свои многообещающие строительные проекты на три года, потому что на них пал европейский жребий? Сколько безработных из английской глубинки оставят паб и приятелей, чтобы годами сидеть с незнакомыми людьми, ковыряясь в текстах законов? И даже если они этого захотят, насколько хорошо они будут это делать? Сформированный по жребию парламент мог бы стать легитимнее (потому что был бы представительнее), но работал ли бы он эффективнее? Или большинство назначенных по жребию стало бы придумывать всякие отговорки, чтобы не ехать, вследствие чего представительство народа опять превратилось бы в занятие для высокообразованных мужчин? Укрепление демократии путем назначения ассамблеи по жребию звучит красиво, но вызывает множество возражений. Желание дать слово каждому сопряжено с опасностью возникновения новых форм элитаризма. Как примирить идеал с практикой? Над этим вопросом и бился Бурисиус.

Он вернулся к афинской демократии, изучил механизмы ее действия и задался вопросом, как выглядело бы их современное применение. В целом в афинской демократии жеребьевка использовалась не для отдельных учреждений, а для целого ряда, за счет чего создавалась система checks and balances [91]: один сформированный по жребию орган следил за другим. «Совет пятисот определял повестку дня и подготавливал законопроекты для Народного собрания, но сам голосовать по законам не мог. Закон, который был принят Народным собранием, мог быть отозван Народным судом, хотя суды, в свою очередь, сами голосовать по законам не могли». Следовательно, процесс принятия решений был распределен между различными учреждениями (ср. рис. 2b). Это кажется волокитой, но имеет важные преимущества.

 

Афинское разделение властей между различными сформированными по жребию органами и самовыдвинувшимися участниками Народного собрания служило трем важным целям, которых нет у наших современных законодательных органов: 1) законодательные органы относительно хорошо представляли гражданское население; 2) они в большой степени были устойчивы к коррупции и к слишком высокой концентрации политической власти; и 3) шансы на участие в обсуждении и в принятии решений были широко распределены среди релевантного населения {119}.

 

Работа с несколькими сформированными по жребию органами (multi‑body sortition [92], по терминологии Бурисиуса) обеспечивала бы больше легитимности и больше эффективности.

Как могло бы нечто подобное работать сегодня? На рисунке 3 я попытался схематически представить модель Бурисиуса. Делаю это на основе его статьи, дополненной более ранним исследованием и перепиской по электронной почте с ним и его коллегой Дэвидом Шектером.

 

В сущности, говорит Бурисиус, нужны шесть различных органов. Почему так много? Потому что нужно суметь согласовать друг с другом противоположные интересы. Будучи знатоком в области демократических инноваций, он знает, как это непросто. Желательно, чтобы жеребьевка обеспечила большую репрезентативную выборку, но известно также, что работать удобнее в маленьких группах. Желательна быстрая ротация, чтобы благоприятствовать широкому участию, но известно также, что более длительные полномочия обеспечат более эффективную работу. Хочется позволить участие каждому, кто пожелает, но известно также, что тогда будут излишне представлены высокообразованные активные граждане. Желательно заставить граждан советоваться друг с другом, но известно также, что это грозит групповым мышлением, склонностью быстро находить консенсус. Желательно дать как можно больше власти органу, сформированному по жребию, но известно также, что некоторые индивиды будут оказывать слишком сильное давление на групповой процесс – с непредсказуемыми последствиями.

 

Рис. 3. Множественная жеребьевка: модель демократии, основанной на жребии (числа вымышлены)

 

 

Эти пять дилемм знакомы всякому, кто когда‑либо работал с альтернативными формами обсуждения. Они касаются идеальной численности группы, идеальной продолжительности работы, идеального метода отбора, идеального метода обсуждения и идеальной групповой динамики. Ну вот, как говорит Бурисиус, идеала нет, откажитесь от его поисков. Гораздо лучше спроектировать модель, состоящую из нескольких органов: так преимущества различных опций смогут друг друга усилить, а недостатки – друг друга ослабить.

Вместо того чтобы отдавать органу, сформированному по жребию, всю власть, вполне можно разбить законодательную работу на этапы.

На первом этапе должна быть определена повестка дня. У Бурисиуса это происходит в Совете по повестке дня – широком органе, участники которого отбираются по жребию из тех, кто записался самостоятельно (следовательно, есть некоторое сходство с афинскими народными судами). Совет по повестке дня обрисовывает проблематику, но дальше ее не разрабатывает. Таких полномочий у него нет. Граждане, которые не принадлежат к Совету по повестке дня, но все же хотят привлечь внимание к какой‑либо частной проблеме, могут реализовать свое право на ходатайство: при достаточном числе подписей их вопрос также будет рассмотрен.

На втором этапе начинают действовать различные инициативные коллегии; их может быть сколько угодно, хоть сто. Инициативные коллегии представляют собой группы по 12 граждан, каждый из которых может предложить законопроект (или часть законопроекта). Они сформированы не по жребию и не в результате выборов, а из граждан, добровольно выставивших свою кандидатуру, чтобы вместе подумать над какой‑либо частной темой. В такой коллегии могут заседать 12 граждан, которые друг с другом не знакомы и не преследуют общих целей, но с таким же успехом они могут оказаться группой, проталкивающей выгодный ей законопроект. Это не страшно: последнее слово также не за ними, и они должны учитывать, что их предложение будут оценивать другие. Благодаря работе с инициативными коллегиями те, кто обладает релевантным опытом, смогут объединить свои знания для выдвижения конкретных политических предложений. Это обеспечит эффективность системы. Если на повестке дня стоит безопасность дорожного движения, то речь пойдет о местных организациях, объединениях велосипедистов, о кондукторах автобусов, людях из транспортной сферы, о родителях, чьи дети погибли в дорожно‑транспортных происшествиях, об автомобильных федерациях и т. д.

На третьем этапе все эти предложения направляются в обзорные коллегии. Для каждой сферы управления существует одна такая коллегия. Тогда, например, предложения по безопасности дорожного движения попадают в обзорную коллегию, которая занимается мобильностью. Эти коллегии можно сравнить с парламентскими комиссиями. Они не обладают правом законодательной инициативы и в итоге не голосуют по законопроекту. Они выполняют чисто посредническую работу (подобно Совету пятисот в Афинах). На основе данных, полученных из инициативных коллегий, они организуют публичные слушания, приглашают специалистов и разрабатывают законопроекты. Во всех обзорных коллегиях, по предложению Бурисиуса, заседает около 150 членов, отобранных по жребию из граждан, которые записались сами. Речь идет о должностях с очень высокой ответственностью. Члены коллегий заседают по три года, работают на постоянной основе и получают за это справедливое денежное вознаграждение, сравнимое с парламентским окладом. Ротация происходит не коллективно по окончании трехлетнего срока, а постепенно, по 50 мест за рабочий год.

Чтобы избежать концентрации всей власти в обзорных коллегиях, имеется четвертый, очень важный, орган: законопроект представляют в Политический суд – самый странный орган в схеме Бурисиуса. Дело в том, что в этом суде нет постоянных членов. Всякий раз, когда нужно голосовать по законопроекту, отбирают путем жеребьевки 400 граждан, чтобы они собрались на один день. В исключительных случаях речь может идти о нескольких днях, не более недели. Важно, что жеребьевка происходит среди всего взрослого населения (следовательно, не только среди тех, кто выставил свою кандидатуру; в этом отношении больше похоже на гражданскую коллегию присяжных в судебном процессе). Тот, на кого пал жребий, должен явиться, если только у него нет по‑настоящему уважительной причины. Это важно для представительности. Поэтому участники также щедро вознаграждаются за свое присутствие. Политический суд заслушивает различные законопроекты, составленные обзорной коллегией, выслушивает беспристрастное изложение аргументов за и против, а затем проводит по ним тайное голосование. Следовательно, какие‑либо дискуссии более не ведутся, нет партийной дисциплины, нет группового давления, нет тактических соображений при голосовании, нет политического торга, нет подхалимажа: каждый по чести и совести голосует за то, что, по его мнению, в долгосрочной перспективе наилучшим образом послужит общим интересам. Чтобы избежать влияния харизматичных спикеров на исход голосования, законопроекты представляют нейтральные служащие. Поскольку здесь хорошо проявляется срез всего общества, решения Политического суда приобретают силу закона.

Чтобы направить процесс в верное русло, Террилл Бурисиус предлагает еще два дополнительных органа: Совет по регламенту и Совет по надзору. Оба они также формируются по жребию; первый занимается составлением процедур жеребьевки, слушаний и голосований; второй следит за тем, чтобы правительственные чиновники соблюдали эти процедуры, и рассматривает возможные жалобы. Таким образом, эти два совета выполняют метаполитическую функцию: они – составители и блюстители правил игры. Совет по регламенту мог бы формироваться по жребию из людей, которые когда‑либо уже получали место в органе, сформированном по жребию: ведь они разбираются во всех тонкостях процедур.

Этой модели добавляет привлекательности ее способность к развитию. Не все твердо установлено заранее. «Самое главное заключается в том, что все это относится только к стартовому проекту», – написал Бурисиус по электронной почте.

 

Он будет развиваться так, как это сочтет желательным Совет по регламенту. Единственное правило, которое я тем или иным образом хотел бы сделать постоянным, – это чтобы Совет по регламенту не мог дать больше власти себе самому. Возможно, основным правилом должно быть, что новые правила игры для Совета по регламенту вступают в силу только после того, как его состав сменился на 100 % {120}. Кроме того, когда система уже будет функционировать в течение некоторого времени, на мой взгляд, число лиц, из которых можно выбирать по жребию членов Совета по регламенту, можно будет ограничить добровольцами, прежде работавшими в каком‑либо другом органе, сформированном посредством отбора по жребию. Следовательно, вместо того чтобы детально описывать все заранее, он набросал «самообучающуюся» систему.

В этом проекте характерно то, как вековой поиск демократии – поиск благоприятного равновесия между эффективностью и легитимностью – принимает здесь форму системы, основанной чисто на жеребьевке. То, что граждане могут по желанию записаться в пять или шесть органов, идет решительно на пользу такому подходу (для инициативных коллегий им даже не нужно проходить жеребьевку: взяться за дело может каждый желающий). Но заключительное суждение, последнее слово в принятии решения, основанное на репрезентативной выборке Политического суда, существенно для легитимности. Короче говоря, тот, кто считает себя в состоянии послужить обществу, получает возможность участвовать в обсуждении, но окончательное решение – за сообществом.

В конце XVIII века такое равновесие между поддержкой и деятельностью не считалось возможным. Американские и французские революционеры полагали, что государственные дела слишком важны, чтобы поручать их народу: отдав предпочтение выборной аристократии, они отдали первенство эффективности перед легитимностью. Сегодня мы за это расплачиваемся. Народ ропщет. Легитимность выборно‑представительной системы громко подвергается сомнению.

Предложение Бурисиуса чрезвычайно воодушевляет. Оно представляет собой вдохновляющий пример того, что демократию можно устроить совершенно иначе. Оно отталкивается от древних Афин, но не перенимает процедуры слепо. Оно основано на недавних исследованиях делиберативной демократии и экспериментах с жеребьевкой и благодаря этому учитывает потенциальные ловушки отдельных формул. Оно моделирует систему checks and balances [93], позволяющих избежать этих ловушек и воспрепятствовать концентрации власти. Но в первую очередь оно возвращает политику гражданам: элитарное разделение на управляющих и управляемых полностью отменяется. Мы возвращаемся к аристотелеву идеалу попеременного правления и подчинения правлению.

 

Так в каком направлении нам теперь нужно двигаться? Проведены блестящие исторические исследования, политические философы выполнили великолепную работу, имеется масса вдохновляющих практических примеров, предложены некоторые усовершенствованные схемы, из которых схема Бурисиуса представляется особенно многообещающей. Каков следующий шаг?

Хотя модель Бурисиуса эволютивна, она начинает видоизменяться только тогда, когда уже существует. Остается неясно, как должен происходить переход к ней от современной системы. В более ранней статье, написанной в соавторстве с Дэвидом Шектером, Бурисиус утверждает, что эту модель можно применить in a variety of ways [94]:

• чтобы разработать отдельный закон (как ассамблея граждан Британской Колумбии);

• чтобы разработать все законы в рамках определенной политической сферы (например, в сфере, которая является настолько спорной, что избранные должностные лица предпочтут уступить ее гражданам, либо где у законодателей есть конфликт интересов, обусловленный сроками полномочий, зарплатой или избирательным законом);

• чтобы повысить делиберативное качество гражданской инициативы или референдума;

• чтобы заменить избранную палату двухпалатной системой;

• чтобы вместо выборного законодательного органа провести в жизнь целый законодательный процесс {121}.

 

А что, если в этих пяти возможных применениях мы сейчас увидим пять последовательных шагов исторического преобразования? Робко начать и завершить с энтузиазмом. Собственно говоря, насколько я понимаю, в некотором смысле этот процесс уже начался. Этап 1 произошел в Канаде. Этап 2 полным ходом идет в Ирландии. Этап 3 существует уже дольше всего. Этапы 4 и 5 – да, это самые серьезные проблемы; к ним мы еще не подошли. Для общего применения схемы Бурисиуса (этап 5) точно еще не настало время. Если только нет угрозы революции, политические партии сами себя так быстро не отменят, чтобы в один прекрасный день сделать возможной multibody sortition [95]. Но для этапа 4 время уже подходит.