Демократическое обновление на практике: международные поиски (2004–2013)

 

Среди процессов высказывания последних лет есть пять, которые, по моему мнению, особенно бросаются в глаза, потому что они были смелее и весомее, а кроме того, происходили на национальном уровне. Два из них имели место в Канаде, остальные – в Нидерландах, Исландии и Ирландии. Все они осуществились в прошедшее десятилетие (ирландский продлился до конца 2013 года); все получили от правительств временные полномочия и крупный бюджет; все относились к исключительно важным материям: реформе избирательной системы или даже конституции. Здесь действительно самая сердцевина демократии. Это нечто иное, чем дать гражданам поговорить о ветрогенераторах и кукурузных початках.

В таблице 2 представлены сведения по каждому из этих проектов. Я различаю два этапа. Первый продолжался с 2004 по 2009 год и охватывал гражданские форумы в канадских провинциях Британская Колумбия и Онтарио и в Нидерландах – три проекта, которые относились к реформе существующей избирательной системы или, по крайней мере, к разработке предложения по реформе.

Второй этап начался в 2010 году и продолжается до сих пор. В него входят Конституционная ассамблея в Исландии и Конституционное собрание в Ирландии – два проекта, которые смогли выработать предложения по изменению конституции. В Ирландии речь шла о восьми статьях конституции, в Исландии – о тексте в целом. Пригласить граждан переписать конституцию – дело нешуточное. И отнюдь не случайно, что зайти так далеко на пути демократического обновления отважились именно две страны, которые вышли из финансового кризиса 2008 года весьма потрепанными. Банкротство Исландии и рецессия в Ирландии подвергли господствующую модель суровому испытанию. Для восстановления доверия правительствам пришлось что‑то делать.

Британская Колумбия в 2004 году запустила самый амбициозный делиберативный процесс, который происходил где‑либо в мире в современную эпоху. Этот канадский штат пожелал доверить реформу избирательной системы произвольной выборке из 160 граждан. В Канаде до сих пор использовалась британская избирательная система, работающая на основе мажоритарного принципа: если в каком‑либо избирательном округе кандидат лидирует с минимальным отрывом, ему присваивается весь выигрыш (the winner takes all [73], в отличие от пропорциональной системы). Было ли это наиболее справедливо? Участникам citizens’ assembly [74] пришлось регулярно встречаться друг с другом в течение почти целого года. Преобразование избирательных правил игры – это такой сюжет, из которого политическим партиям не так‑то легко выпутаться: вместо того чтобы служить общему благу, они должны непрерывно задаваться вопросом, до какой степени новое предложение навредит им самим.

 

Таблица 2. Демократические инновации в некоторых западных странах

 

 

 

 

Именно поэтому идея поработать с независимыми гражданами показалась разумной также в Онтарио. Население в этой провинции втрое больше, чем в Британской Колумбии, но и здесь приглашения были разосланы большой, произвольно выбранной группе граждан, включенных в списки избирателей. Заинтересованных пригласили на информационное собрание, где они при желании могли подтвердить свое участие. Из этих кандидатов была отобрана по жребию репрезентативная группа в составе 103 граждан: в нее должны были входить 52 женщины и 51 мужчина, по крайней мере один из них должен был быть представителем коренного населения, при этом следовало учитывать возрастную пирамиду. Назначался только председатель. В окончательном составе участников, вытянувших жребий, оказалось 77 человек, родившихся в Канаде, и 27 – за ее пределами. По роду занятий среди них встречались няня, бухгалтер, чернорабочий, преподаватель, служащий, предприниматель, специалист по информационным технологиям, студент и патронажный медработник.

Хотя в Нидерландах действует пропорциональная избирательная система, политическая партия D66 выступает за совершенствование демократических правил игры. В 2003 году, когда эта партия участвовала в переговорах о формировании правительства, она убедила своих партнеров по коалиции основать Гражданский форум по избирательной системе – по аналогии с канадским прецедентом. Другие партии не выразили большого энтузиазма, но поскольку только так можно было убедить D66 вступить в коалицию, они смирились. В 2006 году в результате досрочных выборов D66 вышла из правительства, и этот проект спокойно себя изжил – настолько спокойно, что большинство голландцев – даже те, кто регулярно читал газеты, – впоследствии ничего о нем не слышали и едва ли могут что‑то о нем вспомнить. А жаль, потому что, как и в Канаде, там была проделана интересная работа {101}.

В упомянутых трех случаях набор участников происходил в три этапа: 1) из реестра избирателей по жребию составлялась большая random sample [75] граждан; они получали по почте приглашение; 2) проводился процесс самовыдвижения: заинтересованные приходили на информационное собрание и могли выставить свою кандидатуру для продолжения; 3) из этих кандидатов путем жеребьевки составлялась окончательная команда, причем соблюдалось равномерное распределение по возрасту, полу и т. д. Таким образом, это была система «жеребьевка – самовыдвижение – жеребьевка».

Переговоры продолжались от девяти до двенадцати месяцев в трех местах. За это время участники получали возможность вникнуть в суть дела с помощью экспертов и документов. Затем они совещались с другими гражданами и вели переговоры между собой. Наконец они формулировали конкретное предложение по изменению избирательного закона (кстати, заметим, что в Онтарио граждане выбрали избирательную модель, отличную от существовавшей в Британской Колумбии: делиберация не является манипуляцией в заранее заданном направлении).

При чтении отчетов об этих канадских и нидерландских гражданских парламентах в интернете бросается в глаза, как много нюансов присутствует в доводах, которыми подкрепляется технически отточенная альтернатива. Тому, кто сомневается, что простые граждане, отобранные по жребию, в состоянии принимать продуманные и разумные решения, стоит почитать эти отчеты. Выводы Фишкина еще раз нашли подтверждение.

Но бросается в глаза и то, что ни одному из рассмотренных трех проектов не удалось на деле оказать влияние на политику. Как же это могло быть? Здравомыслие на входе и почти никакого конкретного результата на выходе? Верно. Во всех трех случаях предложение citizens’ assembly [76] следовало утвердить на референдуме. Как видно, жеребьевка в качестве демократического инструмента была еще слишком необычной, чтобы получить истинную легитимность, – как если бы решение американской коллегии присяжных следовало утвердить на всенародном совещании. Но дело обстояло именно так. Результатом было то, что многомесячную работу нескольких десятков граждан население должно было оценить за несколько секунд. В Британской Колумбии 57,7 % граждан проголосовало за. Это много, но недостаточно, чтобы преодолеть предусмотренный порог в 60 %. В скобках заметим, что в 2009 году, во второй попытке, энтузиазм упал до 39,9 %. В Онтарио за проголосовало только 36,9 % граждан. А в Нидерландах кабинет Балкененде решил оставить вообще без последствий рекомендации Гражданского форума по избирательной системе, на который сам же ассигновал более пяти миллионов евро.

Демократическое обновление – процесс постепенный. Поэтому заключительные неудачи канадских и нидерландского процессов особенно поучительны. Тому есть много причин: 1) граждане, голосовавшие на референдуме, как уже сказано, не следили за обсуждениями: в кабине для голосования их неквалифицированное мнение (raw opinion) пришло в резкое столкновение с informed opinion [77] вовлеченных лиц {102}; 2) форумы граждан представляют собой лишь временные учреждения с ограниченными полномочиями; вследствие этого их голос не так весом, как у официальных, постоянных органов; 3) зачастую политические партии были заинтересованы в дискредитации предложений или просто их игнорировали, потому что реформа избирательной системы стоила бы им власти; в Нидерландах правительство даже решило не объявлять референдум, а рекомендации сразу отправить в макулатуру {103}; 4) в Канаде коммерческие средства массовой информации зачастую настроены враждебно по отношению к citizens’ assemblies [78] независимо от содержания предложений; в Онтарио пресса вела себя даже «истерически негативно» {104}; 5) часто гражданские форумы не располагали опытными ораторами и адекватным бюджетом кампании: хотя о решении сообщали СМИ, деньги шли скорее на содержательную работу, а не на маркетинг; 6) референдумы по предложениям о комплексной реформе, вероятно, всегда ставят в привилегированное положение лагерь голосующих против: if you don’t know, say no [79] – так это называется; при голосовании по Европейской конституции также было достаточно противников, чтобы посеять сомнение, и голосующим за пришлось гораздо больше работать и общаться с людьми. Остается под вопросом, подходят ли вообще референдумы для принятия решений по сложным проблемам {105}.

За прошедшие десятилетия референдум часто выходил на передний план в качестве эффективного средства преобразования демократии. В эпоху индивидуализации, когда организованное гражданское общество теряет ту значимость, которой оно обладало ранее, многим кажется, что целесообразно напрямую спрашивать мнение населения по спорным делам. Однако после референдумов по Европейской конституции в Нидерландах, Франции и Ирландии любовь к референдумам несколько остыла. Но они все еще пользуются большой популярностью, как показывают референдумы о независимости Каталонии и Шотландии, а также о выходе Великобритании из Европейского Союза. Референдумы и делиберативная демократия родственны тем, что они непосредственно обращаются к мнению простого гражданина. В остальном же они идут вразрез друг с другом: на референдуме всех просят проголосовать по теме, о которой обычно лишь немногие что‑то знают, при делиберативной демократии репрезентативную выборку людей просят обсудить тему, о которой они получают всю возможную информацию. На референдуме еще очень часто говорит интуиция, при делиберации говорит просвещенное общественное мнение.

Citizens’ assemblies [80] еще могут выполнить большую работу, но рано или поздно они должны заявить о своих выводах. Это всегда мучительный процесс. Закрытость гражданского обсуждения вдруг попадает на яркий дневной свет общественного пространства. Тогда в лагере политических партий и коммерческих СМИ неизменно появляются страстные оппоненты. Это явление широко распространено и весьма любопытно. Откуда такая неприязнь? Многие ученые и активные политики задаются этим вопросом. В то время как civil society [81] зачастую настроено положительно по отношению к расширению гражданского высказывания – хотя бы потому, что профсоюзы, организации работодателей, молодежные движения, женские организации и другие участники общественной жизни сами делают это на протяжении более чем столетия, – пресса и политики настроены скорее пренебрежительно. Происходит ли это потому, что пресса и политики привыкли служить блюстителями общественного мнения и неохотно выпускают из рук эту привилегию? Это определенно играет свою роль. Потому что пресса и политики принадлежат к старой выборно‑представительной системе и, следовательно, с трудом овладевают новыми формами демократии? Может быть и так. Потому что те, кто действует top‑down [82], возможно, скорее испытывают неудобство от того, что возникает bottom‑up [83]? И это не исключено.

Но здесь играют роль еще и другие факторы. Политические партии опасаются своих избирателей. Хорошо известно, что граждане с недоверием относятся к своим политикам, но что и политики могут с точно таким же недоверием воспринимать своих граждан, пока еще ново. Вспомним исследование Петера Канне, который показал, что девять из десяти политиков подозрительно относятся к гражданскому населению. Если политики в массе своей считают, что население по определению думает иначе, чем они, то не следует удивляться, что они изначально скептически настроены по отношению к его участию.

У средств массовой информации свои сомнения. Делиберативные процессы с отобранными по жребию гражданами зачастую означают интенсивные переживания для самих участников, но плохо подходят к формату современной информации: они происходят медленно, в них нет своих теноров, известных лиц, заметных конфликтов. Граждане просто разговаривают, сидя за круглыми столами, держа под рукой стикеры и фломастеры. Этого мало, чтобы привлечь зрителя. Парламентская демократия – это театр, и иногда она осчастливливает телевидение, но делиберативная демократия содержит мало драматического и с трудом выливается в рассказ. Когда британский «Четвертый канал» (Channel 4) транслировал «Народный парламент» («The People’s Parliament») – серию передач, консультантом которой был Джеймс Фишкин и в которой сотня отобранных по жребию граждан вела дебаты на такие дискуссионные темы, как молодежная преступность и право на забастовку, – вещатель прекратил передавать эту серию уже после нескольких выпусков. Просто она не завладевала вниманием зрителя {106}. Это тоже проясняет сдержанность средств массовой информации.

 

В Исландии учли печальный результат нидерландского и канадских экспериментов. Во избежание того, что работа группы граждан отправится в мусорный бак, были введены три существенных изменения. Во‑первых, после жеребьевки брались за дело не 100–160 граждан, а только двадцать пять, которые были избраны! Кандидатам нужно было представить по 30 подписей; всего предложили свои кандидатуры 522 человека. Остальное население пришло к избирательным урнам, чтобы выбрать команду из 25 человек. В скобках заметим, что вследствие политических препирательств между официальными политическими партиями это голосование позже объявили недействительным, после чего парламент просто‑напросто сам назначил избранных, но это сейчас несущественно. Принцип заключался в том, что конституционный форум должен быть избран. Во‑вторых, было желание избежать того, что деятельность одной этой маленькой группы не будет пользоваться легитимностью у граждан и политиков. Поэтому тысячи граждан заранее пригласили обсудить принципы и ценности новой конституции, а семи политикам поручили составить предварительное заключение объемом 700 страниц. Так было задумано, чтобы впоследствии выбить почву из‑под ног критиканов. В‑третьих, организаторы совершенно сознательно решили не сажать команду из 25 человек в black box [84], из которого после нескольких месяцев внутреннего обсуждения появилась бы готовая к употреблению конституция. В процессе написания конституции assembly [85] каждую неделю выкладывала предварительную редакцию статей на сайте. На основе отзывов, которые приходили через Facebook, Twitter и другие СМИ, писали более новую редакцию, которая снова выкладывалась в интернете, и так далее. Процесс был откорректирован на основе почти четырех тысяч комментариев. Прозрачность и обсуждение стали решающим фактором. Газета International Herald Tribune написала, что это первая конституция, которая осуществилась через crowdsourcing [86].

Результат был соответствующим: на референдуме 20 октября 2012 года, когда проект конституции был представлен гражданам Исландии, две трети из них проголосовали за. На дополнительный вопрос, который возник во время обсуждений в конституционном совете, – должны ли природные богатства острова, которые не являются частной собственностью, стать достоянием нации – положительно ответили не менее 83 % проголосовавших {107}.

Хотя утверждение в парламенте уже долгие годы заставляет себя ждать, этот исландский опыт до сих пор остается наиболее впечатляющим примером делиберативной демократии. Обязан ли его успех широкой открытости процесса? Или назначению выборов вместо жеребьевки? Трудно сказать. Но не вызывает сомнений, что благодаря выборам в процесс были вовлечены сведущие люди. Это положительно сказалось на эффективности: они составили новую конституцию всего за четыре месяца. Но, с точки зрения легитимности, это было несколько хуже. Насколько мог быть разнообразным состав constitutional assembly [87] из 25 человек, если в ней заседали семь руководителей (университетов, музеев, профсоюзов), кроме того, пять профессоров и доцентов, четыре представителя средств массовой информации, четыре художника, два юриста и священник? В ней нашлось место даже отцу певицы Бьорк, видному профсоюзному деятелю. И среди них был только один крестьянин {108}. Такой состав собрания, с методологической точки зрения, был, возможно, самым слабым звеном в исландском гражданском обсуждении. Возможно, впечатляющая прозрачность, которая проливала свет на весь процесс, способствовала массовому одобрению проекта конституции больше, чем состав гражданского собрания. Поэтому остается под вопросом, могла бы команда, состоящая только из выбранных по жребию граждан, за более длительное время и при той же открытости составить конституцию, которая получила бы на референдуме столько же голосов.

Этот вопрос вскоре был вынесен на обсуждение в Ирландии. Конституционное собрание, которое открылось в январе 2013 года, также извлекло уроки из первого этапа демократических экспериментов. Выводы были таковы: привлекать гораздо больше политиков (как в Исландии), но граждан отбирать по жребию (в отличие от Исландии). Ирландцы также сочли, что шансы на успех и осуществление будут выше, если пораньше подключить политиков к процессу. В этом они продвинулись гораздо дальше исландцев. Отсюда – никакой горстки избранных, которые составляли бы предварительное заключение, но сознательный выбор в пользу совместной работы политиков и граждан в течение всего процесса: 66 граждан и 33 политика, выходцы из Республики Ирландии и из Северной Ирландии, в их числе такой, как Джерри Адамс, целый год совещались друг с другом. Может показаться странным, что в процессе гражданского участия слово вновь предоставляется известным личностям из сферы партийной политики, со всеми их риторическими талантами и знанием дела. Но этот выбор будет способствовать быстрому применению решений, снятию у политиков леденящего душу страха перед участием граждан и предупреждению насмешек со стороны партийных политиков в дальнейшем. Делиберативный процесс иногда может оказывать серьезное влияние на участников: политики теряют свое недоверие по отношению к гражданам – точно так же, как и граждане теряют свое недоверие к политикам. Участие граждан может укрепить взаимное доверие. Значит ли это, что нет опасности, что перевес окажется на стороне политиков? Следует подождать анализа ирландской модели, но если процесс хорошо организован, то вес некоторых участников компенсируется такими внутренними checks and balances [88], как разбиение на подгруппы и рассредоточение принятия решений.

Кроме того, ирландцы решительно выбрали жеребьевку. Их Конституционное собрание опиралось на движение «Мы, граждане» («We the Citizens») – успешный проект Дублинского университетского колледжа с участием отобранных по жребию граждан. Независимое исследовательское бюро составило произвольную группу из 66 граждан с учетом возраста, пола и происхождения (Республика Ирландия и Северная Ирландия). Возникшее вследствие этого разнообразие стало хорошей основой для разговора на такие щекотливые темы, как однополый брак, права женщин и запрет богохульства в нынешней конституции. Они делали это не одни: в Ирландии участники также выслушивали экспертов и получали предложения от других граждан (по вопросу об однополых браках поступило более тысячи сообщений). Впрочем, решения Конституционного собрания еще не имели силы закона: сначала его рекомендации следовало направить в обе палаты ирландского парламента, затем в правительство, а уже после этого на референдум. Иными словами, они должны были пройти еще множество шлюзов, потому что на втором этапе гражданских форумов тоже можно опасаться, что жеребьевка вызовет бурления.

Однако на национальном референдуме 22 мая 2015 года население Ирландии согласилось с изменениями в конституции, которые сделали возможным однополый брак. Доля голосов, поданных за, составила ни много ни мало 62 %. Этот референдум произошел после того, как в 2013 году Конституционное собрание подало 79 % голосов за рекомендацию изменить конституцию в этом отношении. Я не знаю лучшего примера того, как делиберативная демократия на практике сыграла действительно решающую роль. В современную эпоху такое в мире случилось впервые: совещание с отобранными по жребию гражданами привело к изменению конституции {109}.

Для сравнения: в «католической» Ирландии введение однополого брака произошло более или менее спокойно – в частности, благодаря гражданскому участию, а в это время в libertaire [89] Франции целый год продолжались сильные политические волнения по тому же поводу. В демонстрациях по улицам Парижа приняли участие более 300 тысяч человек. Там гражданину не дали высказаться.