Принципы и законодательная основа муниципальной службы

 

Новый федеральный закон «О муниципальной службе» в Российской Федерации, так же как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет иные основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметь следующее:

в принятых за последнее время многочисленных нормативно правовых актах очень большое значение отдается принципам. По мнению В.С. Нечипоренко значение «принцип» представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы. Направление ее целей и функций. Органы местного самоуправления - автономная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает характерный отпечаток на деятельность людей занятых на муниципальной службе.

На основе закона «О Муниципальной службе» устанавливаются основные (принципы) которые несут в себе исходные понятия основ муниципальной службы, к которым относятся:

1) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

2) стабильность муниципальной службы;

)   приоритет прав и свобод человека и гражданина;

)   равный доступ граждан владеющих государственным языком

Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения и имущественного и должностного положения, места жительства, религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональным и деловыми качествами муниципального служащего:

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Согласно Фадееву, общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливает Закон об основах муниципальной службы. В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

Как и любая наука, муниципальная служба содержит ряд существенных принципов, которые ее характеризуют:

Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований. Конкретных правил и обязанностей и обязывают правоприменителей к определенным конкретным правилам. По мнению Лившица «принципы охватывают все правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей» Согласно федеральному закону «О Муниципальной службе в Российской Федерации» принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Он вытекает из части 2 статьи 4 Конституции России и является общим для организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве, таковыми являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина, а именно согласно Российской Конституции человек его права и свободы являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (стати 18 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления, должностные лица, муниципальные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Права гражданина - это коллективная воля общества, которую призвано обеспечить государство.

Статус гражданина определяется институтом гражданства, его особой правовой связью с государством. Данная связь означает как содействие государства в реализации гражданских прав, так и их защиту от незаконного ограничения.

Права человека есть неотъемлемые, неразделимые, материально обусловленные и гарантированные государством возможности индивида обладать и пользоваться конкретными благами: социальными, экономическими, политическими, гражданскими (личными) и культурными.

Свободы человека - это практически те же права человека, имеющие лишь некоторые особенности. По мнению А.М. Володина принципы муниципальной службы это отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы.

Предоставляя свободы, государство делает акцент именно на свободном, максимально самостоятельном самоопределении человека в некоторых сферах общественной жизни. Оно обеспечивает свободой человека, прежде всего невмешательством как собственным, так и со стороны всех иных социальных субъектов. Следовательно, свобода - это самостоятельность социальных и политических субъектов, выражающаяся в их способности и возможности делать собственный выбор и действовать в соответствии со своими интересами и целями.

Задача государства состоит не только в том, чтобы гарантировать права и свободы человека, но и в том, чтобы минимизировать неблагоприятные последствия своего вмешательства в социально- экономические процессы. Эта задача весьма противоречива. С одной стороны, излишняя активность государства во взаимоотношениях с гражданским обществом может привести к существенному сужению спектра прав и свобод граждан. Предельная ситуация - тоталитаризм, в условиях которого свобода индивидов и групп отсутствует, практически все общественные отношения регулирует государство. С другой стороны, уменьшение числа функций государства может привести к утрате стабильности политических отношений, конфликтам и кризисам. Поэтому необходима взвешенная политика, как государства, так и других участников политического процесса.

2) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, данный принцип имеет четкое определение. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе» одним из основополагающих принципов муниципальной службы является данный принцип. Норма равного доступа к муниципальной службе конкретизирует право граждан на личное участие в исполнении власти не только путем исполнения избирательных процедур, но также и путем личного поступления на муниципальную службу.

Реализация права граждан на равный доступ к муниципальной службе возможна: при обеспечении открытой для всех граждан процедуры замещения вакантных должностей муниципальной службы;

Следует отметить что если требования, предъявляемые к муниципальным служащим, будут едиными для всех кандидатов на должность, и соответствие кандидатов этим требованиям будет устанавливаться с использованием общей для всех процедуры;

Так, к напримеру, Фабричный С.Ю. приводит следующие доводы в пользу Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной службе, но и к муниципальной тоже. Гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно является конституционной основой концепции муниципальной службы.

Прозрачность системы установления пригодности гражданина для исполнения вакантной должности муниципальной службы и независимость от предпочтений (желаний) должностного лица либо органа, назначающего на должность. Данный принцип раскрывает смысл государства в противодействии сфере борьбы с коррупцией в органах муниципальной власти. В целях обеспечения равного доступа граждан к муниципальной службе при замещении вакантных должностей муниципальной службы рекомендуем активнее применять конкурсные процедуры, в том числе конкурсный отбор кандидатов, использовать кадровый резерв, сформированный на конкурсной основе. Так как конституционные гаранты здесь имеют прямую силу и именно, граждане Российской Федерации имеют право на равный доступ к муниципальной службе на условиях и в порядке, устанавливаемых законом.

Ограничение права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законном и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности.

Право на равный доступ к муниципальной службе, основанный на Конституции Российской Федерации, вполне может базироваться на законодательных положениях. В части 2 статьи 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" указывается, что, при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый Закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, - ограничения, связанные с муниципальной службой (статьи13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

3) Профессионализм и компетентность муниципальных служащих, как степень владения "социальными" знаниями, то есть знаниями, ориентированными на основные социальные сферы, внутреннюю и внешнюю среды их профессиональной деятельности. Законом о Муниципальной службе установлено, что муниципальная служба является профессиональной деятельность. Муниципальный служащий это носитель интеллектуальных знаний, позволяющие ему производит интеллектуальный труд. Можно заключить из сказанного, что социально компетентных муниципальных чиновников обладают весьма высоким уровнем компетентности. Такой вывод частично подтвердился в ранее проведенном кафедрой социологии и управления общественными отношениями УрАГС исследовании в УрФО (2002-2003 гг.). По данным исследования в целом среди компетентных муниципальных чиновников востребующие социальные знания встречаются на 4,0% реже, чем в целом по массив.

Например, в Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы Саратовской области» от 2 августа 2007 года № 157-ЗСО. В частности Законом установлено, что типовыми квалификационными требования, предъявляемые к уровню профессионального образования, являются:

к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы - наличие высшего профессионального образования;

к старшим и младшим должностям муниципальной службы - наличие высшего профессионального образования или среднего профессионального образования соответствующему должности. Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и функционирует как основополагающий принцип.

4) Стабильность муниципальной службы. Данный принцип определяется правовыми, организационными, финансово-экономическими, социальными факторами. Данный принцип ориентирует муниципальных служащих и лиц, претендующих на должности муниципальной службы, на стабильную работу в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования на муниципальной должности с четко определенным кругом профессиональных прав и обязанностей, социальных гарантий, с регулярно выплачиваемой заработной платой, четкой системой повышения квалификации и переподготовки кадров, установленными критериями для профессионального роста и другими составляющими, характерными для муниципальной службы. Следует отметить, что стабильность муниципальной службы напрямую связанна с заключением срочного трудового договора или контракта Изменение трудового договора. Трудовой Кодекс Российской Федерации содержит только два исключения: 1) без согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии со статьей 74 ТК Российской Федерации в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменения в технике и технологии производства, структурная реорганизация производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя.

) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" закреплено право на доступ к информации, основное содержание которого применительно к информации об органах местного самоуправления, в том числе гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, а организация - непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности. Законодательством установлен запрет на ограничение доступа к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия органов местного самоуправления; о деятельности органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих служебную тайну); информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами. Конституцией Российской Федерации установлен запрет на недоступность открытой информации. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе, сети Интернет, к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующего субъекта Российской Федерации и нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих, в данном принципе существенно обозначено, социальная направленная функция по выполнению задач по предупреждению, смягчению или устранению последствий наступления различных жизненных ситуаций и состояний муниципального служащего. В зависимости от конкретных ситуаций в составе социальной функции можно выделить защитную и реабилитационную подфункции. Защитная подфункция заключается в защите государственных служащих от неблагоприятных последствий наступления некоторых жизненных ситуаций (болезнь, инвалидность). Это происходит путем предоставления различных выплат, услуг, льгот муниципальным служащим. Реализация данного принципа просвещенны ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в частности статья 11, 20-25, 29 и другие. Основные гарантии предоставляемые всем работникам в муниципальной службе:

) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

) право на своевременное и в полном объеме получение денежного вознаграждения.

) право на качественный отдых, в нерабочие и праздничные дни.

) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе послу выхода муниципального служащего на пенсию;

) пенсионное обслуживание за выслугу лет в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей

) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей.

) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами.

) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, основанием для применения дисциплинарного взыскания является дисциплинарный проступок, под которым понимается противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей. Противоправным считается действие или бездействие, нарушающее требования закона или подзаконных актов, устанавливающих трудовые обязанности работника. Невыполнение приказов и распоряжений администрации, изданных с нарушением законодательства, судебной практикой не признается противоправным.

Особенности правового статуса муниципальных служащих выражаются в практической реализации ими тех или иных функций управленческого характера, при которых обеспечивается решение вопросов местного значения. При этом следует помнить, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации). Реализация делегированных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству.

Среди данных гарантий в первую очередь хотелось бы обратить внимание на гарантию получения служащим денежного содержания, т.к. именно с ней связано достаточно большое количество теоретических и практических проблем.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. На практике денежное содержание служащих до принятия нового Закона обычно складывалось из следующих элементов:

1. должностной оклад;

2. ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;

.   ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

.   ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

.   ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

.   премия;

.   ежемесячное денежное поощрение;

.   единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

.   материальная помощь