Понятие и задачи муниципальной службы

Прежде чем раскрыть в данной главе понятие и поставленные задачи перед муниципальной службы, необходимо привести несколько примеров характеристики и описания муниципальной службы в разных источниках используемых при осуществлении деятельности.

В первую очередь следует охарактеризовать муниципальную службу как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.   

Юридический словарь характеризует муниципальную службу как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятие служащего, а также место его работы. Вполне логично. Что служащий тогда - «это лицо работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказывая, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» Муниципальная службакак институт публичного права формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах - органах местного самоуправления. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления. Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, нежели государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Этот факт вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 1995 года, который гласит следующее: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Однако, со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием, как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.

Перед ней ставятся такие задачи, как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, защита прав и интересов муниципального образования. Впервые легальная дефиниция «муниципальная служба» была дана Законом от 1995 года, в котором определяется как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению своих полномочий, правовая регламентация, которой осуществляется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством права - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Следующим этапом становления и развития в данной отрасли права является деятельность, реализованная через положения Федерального закона от 8 января 1998 года № 8 - ФЗ «Об основах муниципальной службы», в которых формировалась как профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

После принятия обновленного закона в 2003 году указанные высшее нормы повторяются, в настоящем законе. В современной России муниципальная служба возникла и развивалась в общем русле совершенствования всей системы публичной службы

Обновленный закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодателем проведен отказ от дублирования норм трудового законодательства и терминологических подмен. Однако принятый в итоге закон о муниципальной службе основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, «принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации». Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе»

Муниципальная служба как понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами. Она органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни сообществ. В деятельности муниципальных служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления; так как в должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправления, она неотрывно от его структуры и в то же время имеет целью организацию карового состава органа местного самоуправления - муниципальных служащих. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: установление вакансий, перевода с одной должности на другую. Следовательно, муниципальная служба, если ее рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берет начало там, где водиться должность. Здесь также следует отметить, что муниципальная служба это профессиональная деятельность.

Центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства. В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих.

В СССР гражданские служащие, в отличие от военнослужащих и служащих ряда правоохранительных органов, законодательно не признавались обладателями особого административно-правового статуса, они пользовались единым статусом наравне со всеми другими работниками и служащими. Муниципальная служба по известным причинам политического свойства и вовсе не существовало, а значит, и не было речи об особом статусе муниципальных служащих. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов советской власти, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства. Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статьи 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (статей 3, 130, 131, 132, 133) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе: муниципальной службы. Мнение Фадеева, раскрывает суть муниципальной службы, в общем, как отрасли самостоятельной, федерализм и устройство Российского государства обусловливает тенденции в развитии в указанном русле.

В настоящее время муниципальная служба, как и государственная гражданская служба, получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Следует обозначить следующие моменты муниципальной службы:

1. Муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления;

2. Эта организационная форма деятельности направленная на формирование и правовое регулирование работы муниципальных служащих;

Согласно другому объективному мнению авторов Московского научного общественного фонда следует, что направление реформ местной власти в сторону самоуправления - наиболее распространенный способ создания такового в мире; это типично российский путь развития местной власти. Вместе с тем российская история местной власти убедительно показала, что если «двойное давление» не получает адекватного ответа со стороны государства, то эта ситуация чревата саморазрушением государства и местного сообщества.

Российская Федерация демонстрирует типичный образец прерывистости в развитии местного самоуправления: за реформой следовала контрреформа, за приливом в развитии местного самоуправления - отлив. Эта прерывистость, кажется, приводит к идее о том, что в случае реформ местная власть целиком и полностью зависит от воли центра к реформированию, однако это не вполне так. При «двойном давлении» все зависит от конкретно-исторических причин, от силы этого давления. Центр вынужден считаться с угрозой собственного саморазрушения, и в силу этого мириться с местным самоуправлением.

По мнению автора многих публикаций, член-корреспондента Международной академии сравнительного права, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Тихомирова Ю.А, в государстве длительное время к основным проявлениям публичности в обществе относили власть и государственное управление. Такое понимание было и остается вполне оправданным, ибо именно указанные феномены обладают наивысшей мерой официальности, нормативной концентрированности общих интересов, средствами обеспечения публичных интересов, включая разнообразные способы принуждения. Самоуправление рассматривалось как параллельно существующее явление, не обладающее признаками публичности.

Бесспорно, самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, получая признание и в теории, и в законодательстве Российской Федерации.

Наряду с этим в середине 1990-х годов были проведены различные реформы определенных видов публичной службы, и прежде всего муниципальной службы. В настоящее время в теории публичной службы используются понятия "муниципальная служба", "муниципальный служащий", "муниципальная должность" и др.

Вышеуказанные термины получили закрепление в нормативных актах и обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением определенных возложенных согласно трудовому договору или контракту функций по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Данные термины вошли в оборот вместе с развитием законодательства о государственной службе и законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории конституционного, административного и муниципального права. Нормативное содержание этих понятий федеральное законодательство и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право). Так же разграничиваются не только отношения, возникающие в сфере осуществления государственной гражданской и муниципальной служб, но и в других видах публичной гражданской службы. При этом другие публичные юридические лица не являются государственными или муниципальными, а потому имеют собственный аппарат управления, состоящий из лиц, не наделяемых соответствующим статусом государственного или муниципального служащего (например, негосударственные, частные, коммерческие, общественные, международные, неправительственные и определяет в соответствующих дефинитивных статьях. В данном случае можем считать, что данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Вместе с тем российским законодательством не применяется понятие "публичная служба", которое широко используется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и прочие организации. Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом муниципальных служащих. Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выводится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрамляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспечиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. Следовательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса муниципальных служащих единую систему государственной службы Российской Федерации.

Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений.

Согласно статье Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления (наряду со статьями 130 - 133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления. По этой причине законодательство о муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых она получает нормативное закрепление. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, а также утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Предусмотрено деление должностей муниципальной службы на 5 групп по аналогии с должностями государственной гражданской службы. Должности муниципальной службы замещаются на конкурсной основе. Приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы являются следующие:

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Назначение на должности муниципальной службы квалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности.

Замещение должностей муниципальной службы может осуществляться на условиях конкурса и путем назначения.

В ходе конкурса проводится оценка профессионального уровня претендентов, их соответствия квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. К правовой характеристике следует отнести и квалификационные требования:

к уровню профессионального образования;

к стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности;

профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования устанавливаются муниципальным правовым актом на основе типовых квалификационных требований для замещения групп должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации.

С учетом квалификационных требований региональным законом также определяется соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации.

Порядок проведения конкурса и порядок формирования конкурсной комиссии определяется муниципальным правовым актом.

Конкурсная комиссия вместе с кадровой службой органа местного самоуправления проверяет наличие ограничений, по которым гражданин не может быть принят на муниципальную службу. Список ограничений, связанных с муниципальной службой, приведен в Законе о муниципальной службе и является исчерпывающим, т. е. не может быть расширен никаким нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. При поступлении на муниципальную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Право на участие в конкурсе имеют и находящиеся уже на муниципальной службе граждане, независимо от того, какую должность они замещают на момент его проведения. Замещение должностей муниципальной службы и на условиях конкурса, и при назначении осуществляется заключением трудового договора (контракта).

К характеристике также можно отнести и продвижение по службе:

Кадровая служба муниципального органа консультирует муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы и способствует оптимальному прохождению муниципальной службы, связанному с профессиональным развитием кадров. Труд в органах управления муниципальными образованиями требует соответствующих профессиональных способностей, профессиональной специализации. Соответственно профессиональное развитие имеет две составляющие - профессионально квалификационную и профессионально должностную.

Профессионально квалификационное развитие связано с накоплением профессионального опыта и знаний для качественного исполнения должностных служебных обязанностей в рамках замещаемой должности в органе местного самоуправления. Структура профессионального опыта должна соответствовать структуре задач и функций, выполняемых на конкретной должности. Профессионально должностное развитие связано со служебной карьерой муниципального служащего. Профессионально должностное развитие кадров тесно связано с явлениями трудовой самореализации, социального признания и материального благополучия.

Руководители органов местного самоуправления, кадровые службы должны планировать должностной рост персонала, помогать в служебном росте, управлять служебной карьерой, ибо не каждый муниципальный служащий, даже обладая способностями и мотивацией, может легко двигаться по иерархической лестнице. Профессиональное развитие кадров неразрывно связано с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой муниципальных служащих.

Возможно также повышение квалификации муниципальных служащих: муниципальный служба аттестация кадровый

Поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, является одной из основных обязанностей муниципального служащего. Одновременно с этим повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета является правом муниципального служащего.

Цель повышения квалификации - обновление теоретических и практических знаний в соответствии с постоянно повышающимися требованиями социально экономического развития муниципальных образований. Система требований, предъявляемых к муниципальным служащим в зависимости от замещаемых должностей, определяет виды их обучения. Это может быть подготовка, переподготовка и повышение квалификации в образовательных учреждениях: академиях, институтах, на факультетах, семинарах, в профессиональных школах и учебно деловых центрах. Кроме того, возможно повышение деловой квалификации в процессе исполнения служебных обязанностей, то есть на рабочем месте. Немаловажную роль играет такая форма обучения муниципальных служащих, как самостоятельная подготовка.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров - это сеть лицензированных государственных и негосударственных учебных заведений, работающих по профессионально образовательным программам, рассчитанным на обучение государственных и муниципальных служащих.

Сложились основные специальности для обучения кадров органов местного самоуправления: “Государственное и муниципальное управление”, “Менеджмент”, “Социология”, “Юриспруденция”, “Финансы и кредит”, “Экономика труда”.

Не мене важным является также создание кадрового резерва и его эффективное использование:

В муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы. По отношению к аппарату органов местного самоуправления под кадровым резервом понимается специально сформированная на основе индивидуального отбора группа перспективных работников, обладающая необходимыми деловыми, личностными, морально этическими качествами, прошедшая необходимую подготовку и предназначенная для замещения определенных должностей муниципальной службы.

Институт резерва кадров можно рассматривать как одну из первоочередных и эффективных мер повышения качества персонала муниципальной службы. Социальной базой, внутренними и внешними источниками резерва кадров является все население муниципальных образований, выпускники специальных учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных кадров, а также персонал предпринимательских структур.

Особенно актуальна работа с кадровым резервом для руководящих должностей высшей, главной и ведущей групп должностей муниципальной службы. При подборе кандидатур решающее значение должны иметь компетентность, опыт работы, организаторские, деловые, нравственные качества работника, а также его возможности карьерного роста, высокая ответственность за порученное дело, целеустремленность, инициативность, умение обосновывать и принимать самостоятельные решения.

Обязательным элементом также является оценка результатов работы муниципальных служащих посредством аттестации:

Один раз в три года в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности проводится аттестация. По ее результатам аттестационная комиссия выносит решение, соответствует ли муниципальный служащий замещаемой должности. Аттестационная комиссия может давать рекомендации о поощрении муниципальных служащих за достигнутые успехи в работе, в т. ч. о повышении в должности, а в случае необходимости - об улучшении деятельности аттестуемого муниципального служащего или о направлении его на повышение квалификации.

В случае несогласия муниципального служащего с понижением в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

Вопрос о задачах кадровой работы в органах местного самоуправления был и остается одним из актуальных. Содержанием кадровой работы является практическая реализация совокупности целей, задач и принципов кадровой политики муниципального органа, подбор соответствующих форм, методов и технологий работы с кадрами. Перечень задач, решаемых в процессе кадровой работы и отмеченных в Законе о муниципальной службе, показывает, что в понятие кадровой работы входят не только традиционно кадровые вопросы - формирование кадрового состава муниципальной службы, ведение трудовых книжек и личных дел муниципальных служащих, всего кадрового делопроизводства, проведение конкурса на замещение вакантной должности, аттестации и работа с кадровым резервом, но и другие задачи. К кадровой работе также отнесены следующие:

) вопросы организации муниципальной службы - подготовка предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение этих предложений представителю нанимателя (работодателю);

) вопросы контроля и надзора за муниципальными служащими - организация проверки достоверности предоставляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении граждан на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну. Организация проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений; юридические вопросы - консультирование муниципальных служащих по правовым вопросам муниципальной службы, решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации. При столь широком толковании кадровая работа совершенно объективно буквально пронизывает всю деятельность органов муниципальной власти. Данный аспект предполагает необходимость активизации и интенсификации целевой подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В этой связи целесообразно использовать подготовку муниципальных управленцев как на рабочем месте (эта форма обучения особенно популярна в зарубежных странах - Японии, Германии, Швеции и др.), так и во внешних образовательных учреждениях. В частности, в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, этой работой профессионально и в приоритетном порядке занимаются правовые, экономические, социальные и другие кафедры; в образовательных программах этих кафедр ключевое значение уделяется технологиям и механизмам кадрового обеспечения, эффективной реализации муниципальными служащими задач и функций с учетом выполнения Закона о муниципальной службе.

Муниципальная служба как институт публичного права формируется и реализуется в установленных для нее осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования. В широком смысле термин "муниципальная служба" обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом. В законодательстве под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Таким образом, муниципальную службу можно определить в двух значениях: объективном и субъективном.

В объективном смысле муниципальная служба представляет собой комплексный правовой институт - совокупность правовых норм,

регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением, отставкой и т.д.

Правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт муниципальной службы, содержатся в федеральном законодательстве, региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований.

В субъективном смысле под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной

основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (части 1 статьи 2 Федерального закона об основах муниципальной службы).

Выделяются следующие признаки муниципальной службы: профессиональная деятельность осуществляется на постоянной основе, осуществляется на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальная служба осуществляется в порядке, урегулированном правовыми нормами.

Муниципальная служба может быть рассмотрена в разных аспектах:

В социальном аспекте - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;

В политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижения целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;

В правовом аспекте - юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений.