Референдумы в РФ: понятие, виды, процедуры.

Дискуссионные вопросы использования института референдума в практической политике. Соотношение референдумов и свободных выборов: доктринальные и прикладные проблемы. Виды референдумов. Референдум, народный опрос и народное обсуждение. Принципы референдума по российскому законодательству. Правовое ограничение круга вопросов, которые могут решаться на референдуме. Референдумы субъектов РФ и местные референдумы: проблемы правового регулирования и практики проведения.

           Референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме

           В части 3 ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов.

Виды референдума. В зависимости от содержания законопроекта, вынесенного на обсуждение в порядке референдума, выделяют референдумы: 1) конституционный; 2) обыкновенный. В первом случае на референдум выносится проект конституции или поправка к конституции. Обыкно­венным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конститу­ционного значения.

По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы. Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы. Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и обычно могут быть изменены (отменены) только таким же референдумным путем. Законодательство Российской Федерации предусматривает проведение только императивного референдума.

Референдумы в зависимости от условий, необходимых для их проведения, делятся на обязательные и факультативные. Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Например, в Японии поправки к Конституции могут быть приняты только на референдуме. Факультативные референдумы проводятся только при наличии инициативы определенных законом субъектов. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума, но предоставляет право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в своих правовых актах отразить вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.

По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные. В общегосударственном референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Региональные референдумы проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации. Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

Референдум, народный опрос и народное обсуждение. От референдума следует отличать такую форму народного воле­изъявления, как всенародный опрос. Между ними много общего и поэ­тому их нередко отождествляют. референдум всегда связан с голосова­нием; всенародный опрос же может осуществляться как в форме голо­сования, так и путем использования массовой печати, общественных информационных фондов и др. Считается, что всенародный опрос оз­начает выявление мнения народа по тому или иному вопросу, а не принятие решения по нему. Если же он проводится в форме голосова­ния и государственными органами по установленным правилам, то выступает как своего рода консультативный референдум. С этим свя­зано и то, что результаты всенародного опроса обычно носят формаль­но необязательный характер, хотя и обладают немалой морально обя­зывающей силой в демократическом государстве. Еще одной формой выявления мнения народа является всенародное обсуждение, предпола­гающее значительно более широкое, разностороннее и аргументиро­ванное обоснование мнения участников, внесение поправок и дополне­ний и т.п. На всенародное обсуждение чаще всего выносятся проекты конституций и других законов, затрагивающих насущные интересы широких масс населения страны.

Принципы референдума по Российскому законодательству:

1. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.

2. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.

3. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

4. Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно.

5. Участие гражданина Российской Федерации (далее также - гражданин) в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

6. Голосование на референдуме (далее - голосование) является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

Правовое ограничение круга вопросов, которые могут решаться на референдуме. Общими ограничениями предмета для всех проводимых в Российской Федерации референдумов является требование, чтобы выносимые на народное голосование вопросы не ограничивали и не отменяли общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Законодательством закрепляется общий перечень вопросов, по которым не могут проводиться референдумы любого уровня. К их числу относятся: а) вопросы, касающиеся досрочного прекращения или продления срока полномочий, приостановления полномочий органов, о проведении досрочных выборов или отсрочке проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления; б) о формировании состава и персональном составе государственных и муниципальных органов; в) об избрании, утверждении, о назначении либо даче согласия на назначение или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; г) о бюджетном строительстве, финансовых обязательствах государства в целом, отдельных субъектов Российской Федерации или муниципальных образований; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Так, в соответствии с Конституционным федеральным законом на референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы: 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

 В качестве вопросов референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума также не могут выступать вопросы: а) о досрочном прекращении, приостановлении осуществления полномочий, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления; б) о формировании состава либо о персональном составе указанных органов; в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; г) о принятии или об изменении бюджетов и финансовых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Подготовка и проведение референдума. Процесс подготовки и проведения референдума Российской Федерации (референдумный процесс) включает несколько стадий: 1) выдвижение инициативы проведения референдума и сбор подписей в ее поддержку; 2) назначение референдума; 3) образование участков референдума, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума; 4) проведение агитации;5) голосование и определение результатов референдума;6) вступление в силу решения, принятого на референдуме.

Субъектами права инициативы проведения референдума Российской Федерации являются:

1) не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право участвовать в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживают не более 50 тыс. из них;

2) Конституционное Собрание в случае, если оно примет решение вынести разработанный им проект новой Конституции РФ на всенародное голосование.

Субъекты права инициативы не могут использовать свое право в период между назначением референдума Российской Федерации и официальным опубликованием его результатов.

Реализация права инициативы граждан Российской Федерации происходит через образование региональных инициативных групп численностью не менее 100 человек. (в крае 20 человек для референдума субъекта РФ и 10 человек для проведения местного референдума). Инициаторами образования инициативной группы могут быть гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации, а также общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Минюстом Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцы до обращения с инициативой о проведении референдума.

Инициативная группа после проведения собрания обращается в ИК субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации, в котором указывает формулировку вопроса (вопросов), предлагаемого для вынесения на референдума РФ. Назначает уполномоченных. Если более чем в половине субъектов созданы - уполномоченные регистрируется в ЦИК. После получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициатив проведения референдума. Срок действия регистрационного свидетельства, а следовательно, и срок сбора подписей составляет три месяца. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. (на территории края 1 процент подписей от числа участников краевого референдума, зарегистрированных на территории края. 1 процент подписей от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования, но не менее 25 подписей.)

По окончании сбора подписей инициативная группа представляет подписные листы, сброшюрованные по субъектам Российской Федерации, в которых собирались подписи, в соответствующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, которые проверяют соблюдение требований законодательства при сборе подписей и выносят по результатам проверки постановление. ИК субъекта РФ в течение 15 дней направляет подписные листы в ЦИК. ЦИК в течение 15 дней со дня поступления подписных листов проверяет соответствие документов требованиям законодательства Российской Федерации и направляет их со своим заключением Президенту РФ либо выносит постановление об отказе в проведении референдума, если число действительных подписей меньше двух миллионов. В случае, если документы оформлены ненадлежащим образом, ЦИК может вернуть их для исправления инициативной группе, при этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлен не более чем на 15 дней.

Конституционное Собрание реализует свое право инициативы проведения референдума путем принятия большинством голосов от общего числа его членов решения о вынесении на референдум Российской Федерации проекта новой Конституции РФ. Это решение направляется Президенту РФ.

Следующей стадией референдумного процесса является назначение референдума Российской Федерации. Правом назначения референдума Российской Федерации обладает только Президент РФ (ЗС в крае, администрация местный референдум). В течение 10 дней после поступления ему из ЦИК Российской Федерации документов Президент РФ направляет их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение. В случае положительного решения Конституционного Суда Президент РФ назначает референдум в течение 15 дней после поступления к нему решения Конституционного Суда, а в случае отрицательного решения - референдумный процесс прекращается.

Президент РФ издает указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.

Следующим этапом подготовки референдума является образование участков референдума, комиссий по проведению референдума Российской Федерации и составление списков участников референдума. Участки референдума образуются главами местных администраций по согласованию с территориальной комиссией по проведению референдума из расчета не более 3 тысяч граждан на каждый участок. Участки должны быть образованы не позднее чем за 45 дней до дня голосования, а перечень их должен быть опубликован не позднее 35 дней до дня голосования.

Территориальные (районные, городские) комиссии референдума образуются не позднее 10 дней после издания указа о назначении референдума. Участковые избирательные комиссии образуются не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

Списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме, составляются соответствующими участковыми комиссиями на основании сведений, представляемых главами местных администраций. Основанием для включения гражданина в список по конкретному участку референдума является факт его проживания на территории данного участка референдума. Гражданин может быть включен в список только на одном участке референдума. Списки граждан представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня голосования, после чего граждане могут обращаться с заявлениями о не включении в список, о любой ошибке или неточности в списке.

После принятия решения о назначении референдума Российской Федерации граждане Российской Федерации, а также общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию (проводится в соответствии с ФЗ о реферндуме и ФЗ об основных гарантиях избирательных прав человека инициативными агитационными группами не менее 500 чел.):

1) за или против проведения референдума Российской Федерации;

2) за или против участия в референдуме Российской Федерации;

3) за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню голосования.

Голосование по законопроекту (закону) или иному вопросу, вынесенному на референдум Российской Федерации, производится с 8 до 20 часов по местному времени в помещениях участковых комиссий по проведению референдума. Каждый гражданин голосует лично. Заполненный бюллетень для голосования гражданин опускает в ящик для голосования.

По истечении времени голосования участковая комиссия осуществляет подсчет голосов на участке, о чем составляется соответствующий протокол. Протокол направляется участковой комиссией в территориальную комиссию по проведению референдума Российской Федерации. Территориальные комиссии направляют протоколы об итогах голосования на соответствующей территории в комиссии субъектов Российской Федерации, а те, в свою очередь, в ЦИК РФ. На основании протоколов об итогах голосования комиссий субъектов Российской Федерации, протоколов участковых комиссий, образованных за пределами Российской Федерации, ЦИК РФ путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума Российской Федерации.

Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, обладающих правом на участие в референдуме Российской Федерации. Решение, которое выносилось на референдум, считается принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее трех дней после определения результатов референдума.

Решение, принятое на общероссийском референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.

Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.

Решение, принятое на референдуме субъекта РФ, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории данного субъекта РФ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, должны исключать возможность их множественного толкования, не должны противоречить законодательству Российской Федерации (ст. 12 п. 5, 6, 7 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Значение вышеизложенных ограничений заключается в том, чтобы при проведении референдумов субъектов Российской Федерации исключить неправомерное использование этой формы прямой демократии, когда применение процедуры референдума может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

С учетом федеративного устройства Российской Федерации чрезвычайно важно обеспечить, чтобы результаты референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации, не противоречили разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации.

Местный референдум – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Местный референдум проводится по важным вопросам местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения определен в главе 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». местный референдум назначается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.

Местный референдум следует отличать от так называемого местного консультативного референдума. Основное отличие заключается в юридической силе решения, принятого на местном референдуме. решение, принятое на местном референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории соответствующего муниципального образования. Оно может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке. Решение, принятое на местном консультативном референдуме, носит рекомендательный характер и подлежит учету при принятии общеобязательных решений органами местного самоуправления, а также органами государственной власти.