Международно-правовые стандарты права граждан на проведение публичных мероприятий

 

Все существующие в настоящее время формы публичных мероприятий известны человечеству с давних времен, однако законодательное закрепление они получили гораздо позже. Необходимо отметить, что изначально выпускались законодательные акты запретительного характера, т.е. устанавливались различного рода ограничения на время и место проведения, количество и характер публичных мероприятий. Например, в Англии 31 марта 1817 г. законодательно был принят акт о мятежных митингах. Особо упоминается IV ст., которая запрещала менять день, назначенный для собрания. Если митинг не устраивался в предварительно указанном в заявлении дне, то его считали незаконным собранием. В этом же акте 1817 г. содержится постановление, которое и по сей день не утратило силу: «собрания более, чем из пятидесяти человек, устроенные на улице, в саду или на открытом месте в пределах Вестминстера или Миддльсекского графства, на расстоянии ближе одной мили от ворот, созываемые для обсуждения петиций или жалоб королю, или палатам, и с целью добиться каких-либо изменений в делах, касающихся церкви или государства, в дни, когда заседает парламент или те суды, которые имеют место заседаний в Вестминстере, являются незаконными»[12]. Однако этот запрет не распространяется на собрания для выборов членов парламента, a также на лиц, присутствующих в обеих палатах парламента, или в одном из судов.

В конце 18 века во Франции действовали различные ограничения на проведение митингов и собраний рабочих одной профессии. Конституция 1848 г. разрешала гражданам Франции собираться мирно и без оружия, однако на протяжении нескольких десятилетий это право нарушалось неоднократно со стороны государства.

В Германии до 1908 г. право мирно собираться регулировало только региональное законодательство, соответственно, в каких-то регионах оно существовало, в каких-то - нет. Общеимперский закон о собраниях был принят только в конце 1908 года.

Во многих других европейских странах право на проведение публичных мероприятий законодательно появилось только после Второй мировой войны, когда мировое сообщество взялось за создание универсальных прав человека.

Западным демократиям потребовалось несколько столетий, чтобы пройти путь к созданию существующих отношений власти и общества, которые сейчас, хотя и с большой мерой условности, принято называть «цивилизованными». Однако стоит отметить, что несмотря на все сложности, этот путь всё равно был более или менее плавным, в отличие от нашей страны, у которой в этом отношении более скромный опыт.

Однако зарубежный опыт достаточно неоднозначен в своём понимании, потому относиться к нему стоит с осторожностью.

В целом, право на свободу мирных собраний – без оружия, агрессивных целей и прочих негативных намерений – закреплено практически во всех международных нормативно-правовых документах, конституциях и законодательствах развитых демократических стран.

К примеру, в п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. есть положение о том, «что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний»[13]. В статье 21 международного пакта «О гражданских и политических правах» также признается право на мирные собрания[14].

В хартии основных прав ЕС (ст. 12 Лиссабонского договора «Свобода собраний и ассоциаций») утверждается: «каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциаций на всех уровнях»[15].

Как показывает практика, перечисленные права и фактически разрешительный порядок их реализации включены в конституции всех демократических (либо считающихся таковыми) государств мира (ст. 26 Конституции Бельгии, ст. 8 Конституции Германии, ст. 79 Конституции Дании ст. 40, п. 6.1 Конституции Ирландии, ст. 21 Конституции Испании, ст. 17 Конституции Италии, ст. 36 Конституции Литвы, ст. 9 Конституции Нидерландов, ст. 57 Конституции Польши, ст. 34 Конституции Турции, ст. 19 Конституции Чехии, гл. 2, § 1, 14 Конституции Швеции)[16].

Приведенные примеры свидетельствуют об очевидной условности «уведомительного принципа»: в большинстве случаев конституции многих государств содержат положения о запрете проведения митингов, о проведении которых было подано заранее уведомление.

Немаловажно отметить несколько замечаний, которые имеют прямое отношение к технологии правового обеспечения публичных мероприятий.

Большинство ведущих мировых держав в своей законодательной базе закрепляют как необходимость существования права граждан на выражение собственного мнения в тех или иных легитимных и общественно приемлемых формах, так и необходимость определенных ограничений свободы реализации этого права путем создания законодательных актов, непосредственно регламентирующих порядок организации и проведения массовых мероприятий.

В Конституциях многих демократических государствах существует норма, которая запрещает законодателям когда-либо принимать законы, ограничивающие свободу слова. Из этого нередко проистекает ложное представление о том, что понятие такой свободы не ограничено никакими условиями. Однако речь о «неограниченности» свободы волеизъявления может идти только в случаях, когда методы ее реализации являются мирными, легитимными и не носят явно антиобщественного характера.

Содержание соответствующих статей конституций развитых стран предполагает значительную меру условности в случаях, когда речь идёт о том, что свобода при проведении собраний закреплена законодательно и никаким ограничениям не подлежит.

На практике, требования законодательства демократических развитых стран мира отличаются значительной (в сравнении с российскими) степенью жесткости соблюдения приоритета общественного порядка и детализацией полномочий полиции. Так, в большинстве стран мира цели публичного мероприятия должны быть четко и заранее сформулированы. Например, в некоторых странах существует требование, согласно которому в одном мероприятии нельзя принимать участие представителям различных движений, если это невозможно – то они должны подавать на это отдельные заявки, каждая из которых рассматривается независимо и самостоятельно от остальных. Именно поэтому за рубежом трудно представить публичное мероприятие с широким перечнем требований, которые обращены к разным адресатам, как это нередко происходит в России. Также невозможно в процессе проведения массовых акций «присоединение» новых требований – в зарубежных странах подобные действия немедленно будут квалифицированы как нарушение порядка проведения публичного мероприятия.

Во многих странах Запада (Германии, Франции, США) необходимо предоставлять информацию не только о целях, маршрутах и составе участников демонстраций, но и данных об их финансировании. То, что демонстрация проводится за счет третьих лиц, должно быть подтверждено соответствующими документами, что дополнительно увеличивает ответственность потенциальных спонсоров за проведение публичного мероприятия[17].

В Великобритании при проведения запрещённых или несанкционированных публичных мероприятий, которые создают препятствия движению пешеходов или транспорта, полиция имеет право самостоятельно принимать меры к их прекращению, вплоть до применения физической силы или специальных средств.

Разумеется, необходимо устанавливать высокий уровень ответственности за нарушение правил проведения публичных мероприятий, что нам доказывает не только отечественный опыт, но и опыт зарубежных стран.

Одной из отличительных черт законодательства большинства развитых стран является предъявление жестких требований к организаторам публичных мероприятий. Им дается значительная степень самостоятельности в управлении происходящим, но и многократно возрастает ответственность. Даже в самых либеральных странах (таких, как Швеция), разработаны нормы, в соответствии с которыми организаторы, которые хотя бы единожды нарушили закон при организации мероприятий либо при его проведении попадают в особый список, и в дальнейшем их заявки могут быть не приняты к рассмотрению. Иными словами, большое значение уделяется репутационному признаку. В соответствии с этим организаторы самостоятельно (и это закреплено законодательно) отвечают за общественный порядок во время мероприятия, привлекают сторонних лиц, которые имеют отличительные признаки и пресекают возникающие мелкие конфликты, а также следят за тем, чтобы сценарий мероприятия не отклонялся от содержания поданной заявки. При этом в ряде случаев при возникновении непредвиденных обстоятельств полиция не применяет каких-либо санкций ни к кому из участников шествия, т.к. считается, что ответственность целиком и полностью лежит на организаторах. В то же время, и это часто происходит на практике, полиция имеет право отделять от демонстрации и применять санкции (вплоть до ареста) к тем участникам, которые вносят в мероприятие беспорядок, ведут себя провокационно или угрожающе. Исходя из реальных условий, полиция многих стран наделяется полномочиями потребовать изменения маршрута шествия или сократить сроки его проведения, если, по ее оценкам, проводимое мероприятие может перерасти в беспорядки. Существует также практика введения моратория (на определенный срок) на проведение массовых мероприятий, если в связи с теми или иными объективными условиями возникает опасность выхода ситуации из-под контроля и перехода к массовым беспорядкам.

Чаще всего полиции предоставлены широкие полномочия и право на месте самостоятельно определять характер своих дальнейших действий в зависимости от непосредственной картины происходящего. Нередки случаи судебных разбирательств, в которых далеко не всегда те или иные (подчас весьма жесткие) действия полиции удается оправдать. Безусловно, немаловажным фактором здесь является уровень культуры и профессионализма тех, кто призван оперативно реагировать на неустойчивую эмоциональную обстановку на массовых мероприятиях.

Вообще весьма взвешенным выглядит принцип, выработанный законодательством Швеции, в соответствии с которым необходимое вмешательство полиции не должно создавать большего беспорядка, чем тот, который мог бы возникнуть в результате проведения самого мероприятия, если бы никто его не пресекал.

Практически в любой стране мира недопустимо надругаться над государственным флагом и другой символикой, а также государственными институтами. Нарушители подлежат уголовной ответственности. Так, например, УК Италии за надругательство над флагом республики или другой эмблемой государства предусматривает наказание в виде лишения свободы сроком от 1 до 3 лет (гл. II, ст. 292). За поношение конституционных учреждений (ст. 290), итальянской нации (ст. 291), антинациональную (фактически – антигосударственную) пропаганду (ст. 271) предусматривает наказания в виде лишения свободы на срок от 1 до 6, от 1 до 3 и от 1 до 5 лет соответственно[18].

В соответствии с УК Австрии лицо, совершающее враждебные выпады в отношении государства и его символов, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до 1 года (гл. 14, § 248)[19].

Анализируя приведённые выше данные, следует отметить, что законодательства западных стран отличаются от российского более жёсткими требованиями к порядку проведения публичных мероприятий. Это и более долгий срок рассмотрения заявок на проведение публичных мероприятий в крупнейших городах США, запрет на любую маскировку лица в Германии, наличие «черных списков» для организаторов разогнанных ранее демонстраций в Швеции, беспрецедентное право запрещать любые мероприятия местными властями во Франции, а также существующая практика временных мораториев в Великобритании.

Касаемо уголовной ответственности, в западных странах можно быть оштрафованным на круглую сумму и даже получить реальный срок за злоупотребление правом на свободу проведения публичного мероприятия. Разграничиваются понятия между различными видами публичных мероприятий – от «мирн­ых шествий» до «незаконных собраний», «публичных беспорядков», «сборищ». При такой классификации органы правопорядка на месте могут применить необходимые действия для устранения правонарушений.

Рассмотрев законодательства зарубежных стран в области проведения публичных мероприятий, необходимо отметить, что почти во всех рассмотренных случаях предусмотрены достаточно жесткие меры ответственности за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий. Кроме того, общим для всех государств является обязательное наличие разрешения соответствующих государственных органов на проведения таких мероприятий. Все это не противоречит принципам демократического государства, так как не ограничивает право на проведение публичных мероприятий, а лишь защищает права других граждан от беспорядков, т.е. общество должно быть само заинтересовано в мирном проведении публичных мероприятий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что со стороны государства должны быть созданы условия для эффективного контроля за ходом проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирования. Правовое регулирование публичных мероприятий предусматривает строгое ограничение целей, состава и мест их проведения, наказание за допущенные при этом правонарушения и недопущение реальных угроз существующей власти. Россия пока только учится держать массовые публичные мероприятия в правовом поле.

Глава 2. Содержание и гарантии права граждан на проведение публичных мероприятий в Российской Федерации

Содержание и порядок реализации права граждан на проведение публичных мероприятий

        

Гражданам РФ Конституцией РФ делегированы следующие правомочия в области проведения публичных мероприятий:

- право проводить собрания;

- право проводить митинги;

- право проводить демонстрации;

- право проводить шествия;

- право проводить пикетирования.

Сущность права на проведение публичных мероприятий заключается в том, что данный институт развивается на стыке политических и естественных прав человека и гражданина.

Естественное право дано и принадлежит индивиду с рождения, вне зависимости от того, урегулировано это право законодательно или нет, пользуется он им коллективно или индивидуально.

С точки зрения политического права, свобода при проведении публичных мероприятий используется гражданами как главное средство выражения непосредственной демократии в государстве, а также для осуществления общественного контроля над властью и управления делами государства и общества. В последнем случае участие граждан является опосредованным, поскольку оно позволяет лишь выявить и обсудить существующие проблемы в государстве, а также побудить органы государственной власти и местного самоуправления для принятия соответствующих верных решений. Однако даже такие опосредованные методы выражения народом своей власти создают реальные условия для укрепления связей между гражданами и государством, человеком и обществом.[20]

Раскрывая содержание права на проведение публичных мероприятий, немаловажно отметить некоторые его особенности:

 1) данное право согласно статье 31 Конституции РФ принадлежит исключительно гражданам РФ;

2) право на проведение публичных мероприятий реализуется исключительно в двух формах: индивидуальной и коллективной. Почти все публичные мероприятия проводятся в коллективной форме, исключение составляет пикетирование, когда для участия достаточно одного человека;

3) относительный характер права на проведение публичных мероприятий. Оно может быть ограничено Федеральным законом на конкретный срок в условиях чрезвычайного положения, а также в целях соблюдения ч.3 ст. 55 Конституции РФ (защита основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства).

4) в качестве организаторов публичного мероприятия могут выступать один или несколько граждан РФ, политическая партия, другие общественные объединения (религиозные в том числе), их структурные и региональные подразделения. Участниками публичного мероприятия признаются добровольно принимающие в нём участие граждане, члены общественных объединений, политических партий.

При проведении публичных мероприятий нередко участвующие граждане высказывают протест действующей власти, который может быть выражен как в критике отдельных действий органов государственной власти и местного самоуправления, так и всей проводимой ими политики. Немаловажно отметить, что далеко не всегда государству «комфортно» при реализации права граждан на проведение публичных мероприятий поскольку зачастую в его основе лежит недовольство и критика власти. Граждане, проживающие в непосредственной близости от мест проведения публичных мероприятий, также испытывают дискомфорт, поскольку осложняется дорожная ситуация, становится невозможным добраться до объектов инфраструктуры, понижается уровень личной безопасности граждан при нахождении на территории проведения публичного мероприятия. Именно поэтому подобная инициатива от граждан воспринимается общественностью и должностными лицами как крайняя форма проявления демократии.

Однако, по мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, «право граждан на проведение публичных мероприятий является важнейшим элементом при осуществлении прямой и обратной связи между гражданами, их объединениями и представителями публичной власти. Оно должно быть обеспечено соответствующими гарантиями»[21].

 В целом, порядок проведения публичных мероприятий регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В соответствии с ним установлен уведомительный порядок согласования проведения публичных мероприятий гражданами, их объединениями с органами исполнительной власти местного самоуправления или субъекта РФ. Организаторы публичного мероприятия должны проинформировать в письменной форме орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия[22].

Необходимость процедуры уведомления заключается в том, чтобы дать местным либо региональным органам власти время и возможность подготовиться и принять необходимые меры для безопасности всех участвующих в мероприятии граждан.

В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:

«1) цель публичного мероприятия;

2) форма публичного мероприятия;

3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, информация об использовании транспортных средств;

4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;

5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;

6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;

7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;

8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;

9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия».

Орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления после процедуры получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:

«1) заверить документально получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;

2) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия;

3) в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия.

4) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

5) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи»[23].

    Все формы публичных мероприятий проводятся в любых пригодных для осуществления целей данного мероприятия местах за исключением случаев, когда его проведение может создать угрозу личной безопасности участников, а также при наличии риска обрушения зданий и сооружений, находящихся поблизости.

    Органы исполнительной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают специально отведённые и приспособленные места для проведения публичных мероприятий. Эти места должны соответствовать и обеспечивать возможность выполнения поставленных целей и задач публичного мероприятия. Кроме того, должна быть организована транспортная доступность специально отведённых мест, возможность использования участниками и организаторами публичного мероприятия объектов инфраструктуры, каждому участнику гарантирована личная безопасность.

    Личная безопасность граждан при проведении публичного мероприятия является чуть ли не главной проблемой органов власти. Сегодня найдется огромное количество граждан, которые будут агитировать за то, что нельзя без строгого регламентированного порядка проводить такие мероприятия. Многие публичные мероприятия, проводимые в современной России сегодня, действительно, сильно политизированы, а иногда носят в себе экстремистские настроения и несут угрозу каких-либо беспорядков.

    Запрещено проводить публичные мероприятия на территориях, которые находятся вблизи пограничной зоны, опасных производственных объектов, у железнодорожных магистралей, путепроводов, высоковольтных линий электропередачи, возле резиденций Президента РФ, зданий учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, зданий судов.

    После согласования организаторов публичного мероприятия заявки с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, публичное мероприятие проводится в строго указанном месте в период с 7 до 22 часов по местному времени. Для того, чтобы провести мероприятие вне специально отведённых мест, необходимо дополнительное согласование органов исполнительной власти субъекта РФ, либо органа местного самоуправления.

    Подводя итог, стоит отметить, что институт права на проведение публичных мероприятий складывается из совокупности политических и естественных прав человека и гражданина. Естественные права принадлежат человеку от рождения вне зависимости от законодательного регулирования, а политические используются для реализации общественного контроля над властью и как средство непосредственной демократии. Право на проведение публичных мероприятий в РФ состоит из правомочий по его реализации, которые перечислены в Конституции РФ: право проводить собрания, право проводить митинги, право проводить демонстрации, право проводить шествия; право проводить пикетирования.