Понятие и конституционное закрепление права граждан на проведение публичных мероприятий

 

В политической сфере право на организацию и проведение публичных мероприятий является незаменимым элементом в структуре конституционно-правового статуса гражданина России. Содержание данного права наиболее точно раскрыто в статье 31 Конституции РФ: «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование»[1].

В статье 31 Конституции РФ предусматриваются следующие виды пуб­личных мероприятий:

1) собрание — сбор граждан для коллективного обсуждения общественных проблем в заранее оговоренном месте и в определённое время;

2) митинг — собрание граждан, проводимое с целью выявления отношения к событиям обществен­но-политической жизни, а также к действиям конкретных должностных лиц и организаций;

3) демонстрация — выражение общественно-политических настроений определённой группой лиц с использованием транспарантов, плакатов и иных наглядных средств;

4) уличное шествие — спланированное заранее, организованное массовое движение граждан по проезжей, либо пешеходной части улицы с целью обозначения внимания органов власти и общественности к насущным проблемам;

5) пикетирование — демонстрация гражданином, либо группой граждан своего мнения без шествия и использования звукоусиления. Проводится при помощи агитационной символики, которая размещена возле пикетируемого объекта[2].  

В отличие от Конституции РФ, нынешний ФЗ о публичных мероприятиях даёт дефиницию публичному мероприятию. Под этим понятием понимается «открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных и религиозных объединений»[3].

Целью проведения публичного мероприятия является формирование единства мнений и выражения мыслей граждан, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Можно классифицировать публичные мероприятия по следующим критериям:

«а) по значимости: международные, общегосударственные, региональные и местные;

б) по месту проведения: мероприятия, проводимые в зданиях, сооружениях, спортивных комплексах, на открытой местности;

в) по периодичности проведения: разовые, повторяющиеся, повседневные;

г) по возможности участия: общедоступные, с ограничением числа участников;

д) по составу участников: массовые мероприятия могут быть дифференцированы на мероприятия со смешанным составом участников, либо представлены участниками, имеющими особый социальный статус;

е) по содержанию: общественно-политические, культурно-зрелищные, спортивно-массовые, религиозные (похоронные);

ж) по масштабу: международные, общефедеральные, региональные и муниципального значения»[4].

Несложно заметить разницу в конституционном и законодательном подходе к определению публичного мероприятия.

Так, Нудненко Л. А. приходит к выводу, что «…термины «мирно» и «без оружия» не идентичны, ибо возможно собрание, проводимое без оружия, но отнюдь не мирное, и наоборот. В связи с этим представляется необходимым определение публичного мероприятия, приведенное в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г., дополнить словами «без оружия»[5]. Высшая юридическая сила конституции позволяет согласиться с высказыванием автора.

Как отмечает И. С. Полянская, «…любое публичное мероприятие независимо от целей должно быть мирным, т. е. не носить насильственного или подстрекательского характера…»[6].

Как отмечает В.В. Ларин, публичное мероприятие - это организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших масс людей, совершающееся в интересах трудящихся с целью удовлетворения их политических, духовных, физических и других потребностей, являющееся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива, общества в целом.

Некоторые авторы целенаправленно выделяют признаки субъективного права на проведение публичных мероприятий и считают его незаменимым элементом политических прав и свобод гражданина. Так, М. А. Яковенко к числу таких признаков относит следующие:

– при проведении публичных мероприятий граждане государства получают возможность участвовать в управлении делами государственными и общественными;

– право на проведение публичных мероприятий согласно Конституции РФ связано с обладанием гражданством, как и все политические права и свободы;

– право на проведение публичных мероприятий реализуется 2 способами: либо в индивидуальном порядке, либо коллективно, через объединения с другими лицами;

– право на проведение публичных мероприятий носит относительный характер и может быть ограничено федеральным законом на определенный срок в условиях чрезвычайного положения либо в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ настолько, насколько это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[7].

Свобода при организации и проведении митингов, мирных собраний, шествий, пикетирований и демонстраций «была и остается одним из главных инструментов непосредственной демократии. При этом неважно, выражается ли в рамках проводимого мероприятия согласие или протест нынешней власти в стране либо проводимой государственной политике»[8].

Право на проведение публичного мероприятия реализуется в активной и пассивных формах. Соответственно, субъектов данного права делят на активистов-организаторов и пассивных участников, пришедших поддержать активистов или оказавшихся случайно на территории, где проводится мероприятие.

Ограничивать указанное право можно «только в строго определённых Конституцией РФ случаях, основания ограничения должны быть четко закреплены и понятны для граждан страны. Иначе может возникнуть вероятность политического кризиса, которая будет обусловлена разочарованностью граждан собственной властью. В некоторых случаях гражданами может быть поставлена под сомнение сама легитимность государственно-властных структур»[9]. В любом социально-правовом явлении всегда присутствует «обратная сторона». При проведении публичных мероприятий существует риск злоупотребления правом, который может проявляться по-разному: от дезорганизации транспортного и иного сообщения до распространения в ходе мероприятия сведений экстремистского характера.

В отечественном законодательстве до сих пор не существует легального определения права на проведение публичных мероприятий. В современной юридической литературе в настоящее время не найдено единого подхода к тому, как называть рассматриваемое право личности.

Впервые нормы, определяющие порядок проведения публичных мероприятий, были закреплены в именном высочайшем Указе Правительствующему сенату 12 октября 1905 г. «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях», именном высочайшем Указе Правительствующему сенату от 4 марта 1906 г. «О временных правилах и собраниях», постановлении временного Правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» и др[10].

В советское время право граждан на проведение публичных мероприятий находило своё отражение в Конституциях. В частности, в Конституции РСФСР 1918 года в статье 15 было закреплено следующее: «в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, признавая право граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п., предоставляет в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением».

В «Сталинской Конституции» 1936 года в статье 125 пункте «в» упоминается о том, что «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя гражданам СССР гарантируется законом свобода собраний и митингов».

Уже в Конституции СССР 1977 года в статье 50 упоминается: «в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Осуществление этих политических свобод обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и  площадей, широким  распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио[11].

Вплоть до 2004 г. нормативно-правовое регулирование права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации осуществлялось в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», с некоторыми изменениями продленного указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования». При этом устанавливалось, что нормы упомянутого указа Президиума Верховного Совета СССР будут применяться до принятия соответствующего закона Российской Федерации.

В настоящее время правовую основу проведения публичных мероприятий составляет не только статья 31 Конституции РФ, но и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» от 19 июня 2004 г., который в значительной мере расширяет нормативно-правовую базу РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, дополняя её общепризнанными принципами и нормами международного права; международными договорами Российской Федерации; иными законодательными актами Российской Федерации, относящимися к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (среди которых значительный массив составляет законодательство о выборах и референдуме); нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации; нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации (при этом большая часть этих актов регулирует процедурно-технические вопросы).

Подводя итог, скажем, что публичное мероприятие – это прежде всего открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств.

Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Анализ исторических этапов развития института проведения публичных мероприятий позволяет выявить их особенность и проследить историческую преемственность правового регулирования публичных мероприятий, а также способствует выявлению потенциальных проблем, связанных с низким уровнем правовой защищенности организаторов и участников публичных мероприятий в отношениях с властными субъектами, наделенными дискреционными полномочиями.