Функции гражданского общества

Тот же исследовательский центр выделяет две основные группы функций, ради которых создаются и действуют организации гражданского общества (хотя такое деление во многом условно – целый ряд НКО выполняет и те, и другие функции):

· - оказание услуг в области образования, здравоохранения, социальной сфере, развитии местных сообществ и т.п.;

· - выражение интересов -любые действия, выражающие культурные, религиозные, профессиональные, природохранные или политико-управленческие (policy) ценности и интересы, «включая отстаивание этих интересов» (New Zealand Non-Profit Sector, c.7).

Обращаясь к чувствительной для российского гражданского общества теме «политической деятельности» НКО, обратим внимание, что описанные выше функции не только не исключают, но подразумевают участие общества – через коллективные действия – в политической жизни страны. Исследователи выделяют пять функций, выполняя которые НКО формируют легитимность власти в демократическом государстве (Forbrig: 5-8):

1. Контроль над государственной властью: ограждает общество от вмешательства государства в частную жизнь, но в то же время напрямую взаимодействует с государством. Наблюдает над политическим процессом, предоставляет обществу информацию о нем, при необходимости – мобилизует за или против конкретных действий – фактически, обеспечивает подотчетность власти.

2. Согласование интересов. Может компенсировать недостатки представительства интересов, которые (по электоральным и иным соображениям) не могут обеспечить политические партии. Плюрализм общественных интересов более полно представляется именно гражданским обществом.

3. Социальная интеграция. Площадка для объединения с себе подобными, смягчение противоречий между различными группами благодаря «перекрестной принадлежности» людей к разным сообществам и организациям.

4. Политическая социализация. Токвиль: «бесплатные школы, в которых все члены общества учатся теории ассоциаций», практическое знакомство с функционированием демократии.

5. Предоставление услуг, особенно в тех сферах, куда «не дотягиваются» ни государство, ни частный бизнес. Государственные услуги часто не в состоянии учесть специфические интересы и запросы малых сообществ, из-за бюрократической природы лишены гибкости. Бизнес ограничен соображениями извлечения прибыли, что не гарантировано в таких сферах, как образование и здравоохранение. Гражданское общество, одновременно бесприбыльное и неправительственное, может преодолеть эти ограничения.

Участие в политике – как видно из этого определения – имеет место и при «выражении интересов» и (хотя в меньшей степени) – в оказании услуг. Поэтому вопрос о дополнительных ограничениях для участия НКО в «политической» (в расширительной трактовке) деятельности со стороны государства попросту не стоит. Ограничениям (с естественными оговорками о соблюдении норм закона, налоговой дисциплине, должной отчетности по сбору и расходованию средств) подвергаются конкретные узкие сферы, связанные с электоральными процессами (особенно – финансированием партий и избирательных кампаний) и лоббизмом. В международном классификаторе бесприбыльных организаций «политическими» (код 7.300) именуются «действия и услуги в поддержку продвижения определенных кандидатов на выборные посты, включая распространение информации, пиаровскую деятельность и сбор средств (фандрейзинг) (Цит. по. Global Civil Society: 475). Если вернуться к не улавливаемому русским языком различию между politics - политикой в узком смысле, включая «большую» политику и электоральную борьбу и policy ­ последовательностью действий по реализации некого плана, то гражданское общество занимается почти исключительно policy и считает себя субъектом ее реализации, а о «большой политике» имеет лишь общие суждения (что не исключает наличия у актива некоммерческих организации эксплицированной политической позиции).

Специфические случаи с американским законом FARA и недавно введенными ограничениями на иностранное финансирование НКО в Индии и опыт Венесуэлы рассмотрены ниже. Кроме того (см. ниже определение DONGO), сообщество НКО считает реальной проблемой случаи «покупки» организации зарубежным донорами.

Закон США о регистрации иностранных агентов (FARA)

Принятый в 1938 г. и существенно измененный в 1966 г., Закон о регистрации иностранных агентов в ряде ключевых положений действительно совпадает с российским «законом об иностранных агентах», но во многих других – принципиально отличается от него.

Основные совпадения:

· Заявленная цель закона – содействовать «оценке правительством и американским обществом заявлений и действий» агентов, представляющих интересы других государств, т.е. совпадает намерение «маркировать» воздействие на общество, осуществляемое под влиянием из-за рубежа.

· Определение попадающей под действие закона «политической деятельности» достаточно широко: «любым путем влияющая на орган или ответственное лицо правительства США или сегмент общества по поводу выработки, принятия или изменения внутренней или внешней политики США или в связи с интересами, политикой или отношениями с иностранным государством или иностранной политической партией»[3].

· Закон предусматривает скрупулезную отчетность организации, зарегистрированной в качестве иностранного агента, как по источникам финансирования и расходования средств, так и по содержательной деятельности, в т.ч. – широкие права на осуществление проверок такой отчетности.

Принципиальные отличия:

· Закон принимался и начал действовать в крайне напряженной политической обстановке: последствия Великой депрессии, повышенная активность как коммунистических, так и нацистских симпатизантов. В годы Второй мировой войны он успешно применялся 23 раза[4]. В 1966 году закон был существенно изменен, сфокусировавшись на регулировании лоббистской деятельности. Непосредственным поводом к этому изменению стала чрезмерно активный лоббизм при перераспределении квот на импорт сахара (после закрытия кубинского канала импорта). В 1995 г. – вследствие решения Верховного суда США (отменившего запрет на распространение в США канадского документального фильма о кислотных дождях) из закона было исключено понятие «политическая пропаганда». С 1966 г. ни одно уголовное дело по закону ФАРА не закончилось обвинительным приговором - встречавшиеся в публикациях сторонников российского закона утверждения обратного толка не соответствуют действительности: упомянутые ими лица осуждались как нелегальные агенты иностранных правительств и/или по иным статьям, но не по закону FARA. Гражданских дел за тот же срок было возбуждено 17 (по 10 судебное разбирательство доведено до завершения) и множество административных предписаний[5]. Изменившийся политический контекст фактически сделал FARA законом, регулирующим иностранный лоббизм, дополняющим иное законодательство о лоббизме и о шпионаже, а не о политической деятельности неправительственных организаций и граждан.

· Закон содержит исчерпывающую формулировку функции «агента» как лица (физического или юридического), действующего «по приказу, просьбе, под руководством или контролем», осуществляющего политическую или информационно-пиаровскую деятельность, распоряжающегося деньгами или ценностями в интересах зарубежного принципала, причем сознательно и намеренно (http://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/611).. Бремя доказательств соответствия действий «подозреваемого» определениям закона (особенно после поправок 1966 г.) лежит на органах исполнительной власти США и устанавливается судом. Сам факт иностранного финансирования деятельности не является автоматическим основанием для регистрации в качестве иностранного агента. При этом агентом может быть признано как физическое лицо, так и юридическое – коммерческое или бесприбыльное.

· Для начала расследования требуются серьезные основания подозревать существенные и масштабные нарушения и утверждение на уровне министра юстиции – последние четыре расследования FARA касались дел, в которых иностранное финансирование исчислялось семи-восьмизначными цифрами (Ibid).