Другие случаи регулирования иностранного финансирования НКО

В Индии действует (в нынешнем виде – с 2010г.) закон о регулировании зарубежных взносов (FCRA). Необходимость подобного закона диктуется сочетанием двух факторов: относительно высокого (для «незападного мира») уровня гражданской активности (десятки тысяч НКО) в демократическом государстве и значительного объема иностранного финансирования. На основании этого закона Министерство внутренних дел в апреле 2013 г. приостановило на 6 месяцев регистрацию Индийского форума социальных действий (INSAF) и его права распоряжаться полученными иностранными пожертвованиями без санкции министерства, обвинив Форум в использовании полученных средств для «извращенного воздействия на общественные интересы». Речь шла об организованных форумом, объединяющим более 700 НКО, массовых демонстраций протеста против строительства АЭС Куданкулам; санкции МВД последовали после публичных заявлений премьер-министра Индии о том, что эти выступления инспирированы из-за рубежа[6]

Данный запрет вызвал бурный протест в индийском сообществе НКО, поддержанный видными политиками и общественными деятелями. В настоящее время это прецедентное дело рассматривается в Высоком суде Дели. 6 августа суд разрешил «разморозить» средства для выплаты трехмесячной зарплаты штатным сотрудникам INSAF – слушания по существу дела состоятся в сентябре 2013 г.

В Венесуэле запрещено иностранное финансирование и санкции за нарушение этого закона, в т.ч. – против представителей иностранных НКО, негативно высказывающихся о венесуэльских властях. Израильский закон об иностранном финансировании НКО требует жесткой отчетности, но не приписывает таким НКО статуса «иностранного агента» или иных форм публичной дискриминации.

Несомненно, что во всех случаях подобное законодательство продиктовано опасениями государства, что иностранное финансирование НКО создает потенциальные угрозы национальным интересам; авторитарная Венесуэла отвечает на эту угрозу жестким запретом, демократические Индия и Израиль – контрольными механизмами с возможностью санкций, которые могут быть как «спящими», так и активными.

«Серые зоны» гражданского общества

В классификации организаций гражданского общества (международная классификация приведена во врезке) есть «серые зоны» - определенные типы организаций, которые не в полной мере соответствуют приведенным выше критериям и определениям – либо с точки зрения ключевого параметра – независимости от власти или иного «патрона», либо по принципу формирования своей членской базы и вида деятельности - многие из таких ограничений применимы и для российского опыта.

По первому критерию выделяются следующие типы НКО, степень независимости которых ограничена. Все эти типы – «неофициальны», более того, зачастую не определяемы формальными критериями. Они возникли в самом сообществе НКО путем выявления тех «братских организаций», которые не обладают полнотой воли в формулировании своих позиций, а потому не могут восприниматься как полноправные партнеры. Кроме того, сообщество НКО часто обвиняет подобные «симулякры» в том, что именно из-за них страдает репутация гражданского общества в целом (State of Civil Society 2013: Глава 2)

Наиболее частый термин – GONGO (government organized) - номинально неправительственные общественные объединения, созданные по инициативе и/или участии властей, и работающие на интересы государства. Чаще всего применяется для характеристики псевдообщественных организаций в недемократических странах. Было бы упрощением сводить их функцию к имитации гражданской активности и продвижению интересов государства в общественном мнении (как своей страны, так и международного сообщества), хотя такая функция действительно частотна. Многие GONGO фактически являются корпоратистскими институтами, выполняя широкий спектр общественно значимых услуг, делегированных им государством, под жестким контролем последнего (как в «незападной» модели гражданского общества, описанной выше). Среди GONGO в центре внимания часто находятся НКО, работающие в сфере общественной дипломатии – в этой сфере даже в демократических государствах НКО действуют в сотрудничестве (а зачастую – при дирижировании) с официальными дипломатическими и информационными ведомствами своих стран, а в недемократических – напрямую управляются ими.

QUANGO - «квазиавтономные неправительственные организации». Подобные НКО обвиняются в том, что выполняют свои функции неэффективно, как и государственные ведомства отягчены неповоротливостью и излишним бюрократизмом, находятся в чрезмерной зависимости от изменений приоритетов сменяющих друг друга кабинетов министров, не несут ответственности за использование средств налогоплательщиков и осуществление своих полномочий.

Еще два схожих типа «ненастоящих» НКО – это BONGO (business-owned) и DONGO (donor-owned). Они создаются бизнес структурами (или иными донорами) для лоббирования или защиты своих интересов, например, создания благоприятного общественного мнения в отношении своих товаров или компрометации конкурентов. В эти категории не входят благотворительные фонды, создаваемые корпорациями или наследниками значительных состояний, которые не ведут собственной деятельности, но распределяют средства среди других НКО: разумеется «бизнес» или «донор» в данном случае полностью контролирует политику распределения средств, но в рамках этой политики и по своему выбору поддерживает реальные общественные инициативы.

По второму критерию в «серой зоне» находятся следующие типы организаций:

· Религиозные. По поводу их принадлежности к НКО нет единого мнения, т.к. они по определению объединяют людей по признаку принадлежности к определенной конфессии, и основным предметом их деятельности является отправление религиозного культа. Однако не подлежит сомнению, что к сообществу НКО по праву принадлежат действующие под эгидой религиозных организаций учреждения, оказывающие социальные услуги (медицинские, образовательные) и занимающиеся благотворительностью, а также самоуправляемая деятельность религиозных общин.

· Кооперативы, общества взаимопомощи и т.п.: далеко не все они отвечают критерию «бесприбыльности» - запрета на распределение прибыли между участниками. Однако основной функцией подобных объединений является оказание услуг своим членов и удовлетворение интересов местных сообществ.

· Бизнес-ассоциации. Всегда находятся «под подозрением» (в первую очередь – со стороны своих коллег по сообществу НКО) в том, что они занимаются лоббированием своих узких интересов или воздействием на общественное мнение в коммерческих целях. Однако вместе с тем они оказывают (особенно – на низовом уровне) ряд важнейших услуг своим членам, обеспечивают определенные «общественные блага» (например, следя за применением этических кодексов или занимаясь саморегулированием сообществ).

· Верность базовым демократическим ценностям. Сообщество НКО по определению «беспартийно», но среди организаций (и разумеется, их членов) можно найти приверженность самым разным идейным течениям и ориентациям. В США долгие годы «больным вопросом» было: можно ли Ку-Клукс-Клан считать некоммерческой организацией?

Еще одна «серая зона» - это политические партии. Они входят в международный классификатор бесприбыльных организаций, но выполняют две группы функций, одна из которых – агрегирование и продвижение общественных интересов – вполне совместима с гражданским обществом, но другая – борьба за власть и замещение выборных постов, несовместима с ним.

МЕЖДУНАРОДНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ БЕСПРИБЫЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Группа 1. Культура и досуг

Культура и искусство

- Массовая информация и коммуникации

- Изящные искусства, архитектура

- Исторические, литературные и гуманитарные общества

- Музеи

- Зоопарки и аквариумы

1 200. Спорт. Любительские спортивные клубы и организация соревнований, фитнес-центры