Инструменты бюджетной политики

Высокие уровни бюджетного дефи­цита являются наиболее типичной ха­рактеристикой стран, находящихся в ситуации экономического кризиса. Пре­вышение расходов над доходами создает излишний спрос в экономике, который ведет к инфляции. В данном случае уп­равление спросом не может свестись лишь к изысканию дополнительных мер увеличения доходов от налогообложе­ния и сокращения текущих расходов. Например, рост налогов может лишь временно сократить дефицит государст­венного бюджета, главной проблемой которого является экономически необоснованный уровень расходов. В ре­зультате рост налогов может только спровоцировать еще большие государ­ственные расходы и тем самым усугу­бить дефицит. Поэтому главной задачей использования инструментов бюджет­ной политики является такая коррек­тировка бюджетной системы, которая позволила бы обеспечить приемлемый уровень бюджетного дефицита и рост бюджетных доходов, соизмеримый с рос­том экономики в целом. Приемлемость уровня бюджетного дефицита обычно не означает его равенства нулю, а скорее возможность его неинфляционного фи­нансирования за счет внутренних и вне­шних источников.

Политика доходов / налоговая по­литика – набор инструментов бюджетной политики, обеспечивающих финансирование опе­раций правительства и являющихся од­ним из инструментов макроэкономичес­кой корректировки.

Налоги, как известно, разделяются две широкие категории:

прямые налоги – регулярные налоговые отчисления, выплачиваемые центральным или местным органам государственной власти физическими и юридическими лицами со всех видов получаемых доходов, включая прибыль и доходы от собственности;

косвенные налоги – регулярные налоговые отчисления, выплачиваемые производителями при производстве, продаже, покупке и конечном использовании товаров и услуг, относимых на производственные расходы; включают в себя налог на продажу, налог с оборота, налог на добавленную стоимость, акцизные сборы, импортные и экспортные пошлины, налог на различные виды монопольной деятельности и др.

Прямые налоги считаются более справедливыми и беспристрастными, однако от них легко уклоняться и их излишний рост может оказаться пре­пятствием для развития производства и инвестиций. Косвенные налоги полага­ются менее справедливым и беспристра­стным методом налогообложения, по­скольку они сильнее влияют на отрасли и предприятия с низкими доходами, од­нако их легче собирать и от них сложнее уклониться. Соответственно в распо­ряжении властей имеются следующие основные налоговые инструменты, ко­торые можно использовать в целях макроэкономической корректировки:

Налог с продаж – общий налог с унифицированной ставкой, взимаемый со стоимости товаров, продаваемых в розничной и оптовой торговле. Преимущество заключается в том, что его налоговая база очень широка – все товары и услуги, являющиеся предметом купли-продажи; его относительно легко собирать и контролировать. Слабая сторона состоит в том, что один и тот же товар, двигаясь через сбытовую сеть от оптового торговца через розничного к конечному потребителю, может оказаться предметом обложения налогом на продажу несколько раз. Чтобы избежать этого, применяется одностадийный налог на продажу (single-stage sales tax). Широко используется в США.

Налог на добавленную стоимость (НДС) – вид косвенного налога, взимаемого с общей суммы произведенной добавленной стоимости товара или услуги. Этот вид налога считается наиболее справедливым, поскольку не делает различия между различными видами экономической деятельности и накладывается только на стоимость, добавленную обработкой, исключая тем самым возможность многократного налогообложения товара на различных этапах его производства. Используется большинством развитых стран, прежде всего, в Западной Европе.

Акцизный налог – вид косвенного налога, имеющий целью ограничение потребления отдельных видов продукции (алкоголь, топливо, ювелирные изделия и т.д.); обеспечение финансирования определенных проектов (налог на автотранспортные средства для финансирования строительства дорог) и пополнение бюджета. Этот вид налога накладывается как на национальные, так и на импортные товары.

Импортные пошлины – вид косвенного налога, накладываемого на ввозимые из-за рубежа товары и используемого для регулирования объемов и структуры импорта. Обычно активно используется развивающимися странами как средство пополнения бюджета и как средство защиты неокрепших отраслей от иностранной конкуренции. Прост в администрировании и легко собираем.

Экспортные налоги – вид косвенного налога, накладываемого на вывозимые за рубеж товары и используемого для регулирования объемов и структуры экспорта. Применяется крайне редко, прежде всего, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой для пополнения бюджета, переориентации производства на местный рынок. Обычно вводится на ограни­ченный промежуток времени для оття­гивания в бюджет части доходов пред­принимателей, возникших в результате резкого роста цен на экспортную про­дукцию данной страны или из-за увели­чения экспорта в результате девальва­ции национальной валюты.

Подоходный налог – вид прямого налога, который выплачивается физическими лицами по законодательно определенным ставкам.

Корпоративный налог – вид прямого налога, выплачиваемого с прибыли предприятий по законодательно установленным ставкам.

Эти, так же как и многие другие, на­логовые инструменты могут использо­ваться правительством не только как средство сбора денег в государственную казну, но и как механизм стимулирования отдельных отраслей или видов деятельности. Стимулирование в целях макроэкономической корректировки может осуществляться как за счет вре­менного или постоянного снижения ста­вок определенных видов налогов, так и через предоставление налоговых льгот, налоговых кредитов и налоговых изъя­тий, нацеленных на улучшение условий хозяйствования в отдельных регионах, отраслях или сферах деятельности. Эф­фект роста бюджетных поступлений может быть достигнут за счет увеличе­ния ставки налогов, увеличения числа налогов, расширения налоговой базы и снижения уровня неуплаты налогов. Во многих странах проблема собираемости налогов проистекает не только и не столько из-за отсутствия механизма принуждения к уплате налогов, сколько из-за недостатков самой налоговой сис­темы и может быть решена только через ее коренную реформу.

Политика расходов – направление бюджет­ной политики, обеспечивающее целе­направленное распределение бюджет­ных средств и являющееся одним из механизмов макроэкономической кор­ректировки.

Сокращение государственных рас­ходов является одним из наиболее бо­лезненных путей макроэкономической корректировки, ведущих к приемлемо­му уровню бюджетного дефицита. Рас­ходы бюджета разделяются, как извест­но, на

• текущие расходы – расходы государства на потребление (выплату зарплат госслужащим, закупку товаров и услуг, ликвидацию чрезвычайных ситуаций), выплату процента по внутреннему и внешнему долгу, субсидии и переводы средств (в местные бюджеты, государственным предприятиям, частному сектору и пр.);

• капитальные расходы – расходы государства на инвестиции в основные фонды и переводы капитального характера (государственным предприятиям, местным бюд­жетам и пр.).

Соответственно государство может манипулировать любыми статьями рас­ходов для достижения целей макроэко­номической корректировки. Наиболее часто используются следующие инст­рументы.

Контроль за уровнем зарплат в государственном секторе – находящийся под прямым контролем правительства инструмент бюджетной политики, предусматривающий выполнение жестких инструкций относительно увеличения зарплаты государственным служащим. Правительство может принять решение о замораживании зарплат на определенный промежуток времени или о том, что их рост не должен превышать определенную величину. Во многих странах такие правительственные инструкции служат ориентиром и для частного сектора, который также заинтересован в сокращении издержек. Будучи эффективным инструментом в краткосрочной перспективе для резкого ограничения бюджетных расходов, контроль над уровнем доходов в государственном секторе может привести к оттоку квалифицированных кадров из государственного сектора в частный.

Контроль за выплатой процента – снижение масштабов выплат по обслуживанию государственного долга, как внутреннего, так и внешнего, которые зависят от его размеров и уровня процентной ставки, по которой производились займы. Если по прошлым займам сократить выплаты практически невозможно, то текущее и будущее заимствование средств, особенно на внутреннем рынке, должно производиться под минимально возможный процент, чтобы сократить долю этой статьи в расходной части бюджета. В этих целях правительства (в том числе в России в конце 1996 – начале 1997 г.) предпринимают ряд шагов по снижению доходности государственных долговых обязательств.

Контроль за прочими выплатами – снижение объемов выплат по системе социального страхования, пенсий, пособий, переводов в местные бюджеты, субсидий, расходов на образование, здравоохранение и прочих расходов. Очевидно, что часть этих расходов социально очень значима, а посему возможности маневра государства в этой сфере весьма ограничены. С другой стороны, некоторые расходы, особенно связанные с вопросами безопасности, – военные расходы, расходы на разведку, полицию, пожарную охрану, внутреннюю безопасность и пр. – обычно поддерживаются сильнейшим политическим лобби в виде военных подрядчиков и финансируемых ими членов парламента, что также ограничивает возможности правительства по их снижению.

Контроль за инвестиционными расходами – сокращение государственных инвестиций. Поскольку в большинстве случаев главным приоритетом инвестиционной программы правительства является социальная инфраструктура (больницы, школы, детские сады и пр.), а также средства коммуникаций (дороги, метро, аэропорты и пр.), то любое снижение капитальных расходов бюджета может означать одновременное снижение социального уровня жизни в стране.

Финансирование дефицита бюдже­та происходит за счет внутренних или внешних займов. Соответственно в рас­поряжении правительства имеется еще несколько инструментов бюджетной по­литики.

• Продажа государственных ценных бумаг – финансирование дефицита бюджета за счет займов у частного – банковского и небанковского – сектора. В отличие от налогов, которых теоретически частный сектор избежать не может, покупка государственных ценных бумаг является сугубо добровольным делом и может состояться только тогда, когда государство предлагает весьма интересный для частного сектора процент за свои долговые обязательства. Государство вынуждено конкурировать за сбережения частного сектора с негосударственными источ­никами вложения средств. Кроме того, эффективное использование этого инст­румента бюджетной политики предпола­гает наличие развитого фондового рын­ка, который существует далеко не во всех странах.

Потолок заимствования из-за рубежа – введение законодательных ограничений на максимально допустимые объемы внешнего долга и ежегодных зарубежных займов в целях финансирования бюджета. В краткосрочной перспективе межгосударственные займы могут быть приемлемым средством финансирования дефицита бюджета. Однако по мере нарастания внешней задолженности страны растут текущие платежи в ее погашение, так же как и выплата процентов по долгам, которые включаются в текущие бюджетные расходы. В результате проблема дефицита бюджета не просто усугубляется, но может приобрести структурный характер.

Задержка платежей и неплатежи – инструмент бюджетной политики, предусматривающий отсрочку платежей за товары и услуги, закупаемые правительством, или невыплату средств по статьям расходной части бюджета. Этот инструмент, хотя и может использоваться для временного балансирования бюджета, весьма чреват долгосрочными отрицательными последствиями для экономики в целом. Несвоевременная выплата зарплат, пенсий и пособий приводит к тяжелым социальным последствиям. Невыплата поставщикам может обернуться целой цепочкой банкротств как производителей, так и финансирующих их банков, которым производители не смогут вернуть взятые для производства кредиты. Поставщики начнут завышать цены на товары, продаваемые правительству как плата за задержку платежей. В результате расходы бюджета в долгосрочной перспективе возрастут.