Понятие и структура представления профилактического характера

 

Представление профилактического характера - это акт реагирования следователя, руководителя следственного органа, дознавателя на выявленные в ходе досудебного производства обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, содержащий конкретные меры по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона, который вносится в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу. Согласно ч. 2 ст. 158 УПК РФ представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения.

В действующем Уголовно-процессуальном кодексе не закреплены форма и содержание представления профилактического характера, хотя подобного рода предложения неоднократно высказывались в научной литературе.

В связи с этим полагаем, что указанный процессуальный документ, как и все другие, должен состоять из трех частей: вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной (заключительной или рекомендательной).

Во вводной части должно содержаться:

1. Наименование адресата, которому направляется представление. Согласно ст. 158 УПК РФ субъектами, обязанными на основании указанного процессуального документа принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, являются соответствующие организации или должностные лица. Таким образом, уголовно-процессуальный закон предоставляет возможность внесения представления профилактического характера в любую организацию или должностному лицу независимо от рода их деятельности. Это означает, что адресатом такого процессуального документа могут быть как общественные, так и коммерческие организации, в деятельности которых выявлены те или иные недостатки, обусловившие совершение преступного деяния.

2. Полное наименование документа.

3. Время и место составления документа.

4. Должность, специальное звание, фамилия и инициалы дознавателя (следователя), составившего документ.

5. Номер уголовного дела, по материалам которого вносится представление.

В описательно-мотивировочной части представления необходимо отразить:

1. Фабулу уголовного дела: время, место, способ и иные обстоятельства совершенного преступления.

2. Выявленные следователем (дознавателем) обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Это могут быть не только обстоятельства, связанные с обстановкой совершения преступления (отсутствие заграждений и сигнализационных устройств, плохая освещенность и т.д.), но и с личностью обвиняемого: антиобщественные взгляды, привычки, психические отклонения и т.д. (т.е. обстоятельства субъективного характера). Сложность выявления последних не является причиной для непринятия должных мер профилактического характера. Более того, при производстве по уголовным делам в отношении несовершеннолетних и применении принудительных мер медицинского характера их роль существенно возрастает.

3. Доказательства, подтверждающие наличие обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Необходимость ссылки на доказательства, подтверждающие наличие тех или иных причин и условий, способствовавших совершению преступления, обусловлена тем, что на основании представления соответствующее должностное лицо может принять решение о привлечении лица, по вине которого возникли указанные обстоятельства, к административной или дисциплинарной ответственности. Поэтому представление должно быть мотивированным, т.е. основанным на тех фактических данных, которые в соответствии с законом установлены в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Анализ материалов уголовных дел позволил сделать вывод о том, что достаточно часто при подготовке представления следователи (дознаватели) вместо изложения фабулы преступления и обстоятельств, способствовавших его совершению, копируют постановления о привлечении в качестве обвиняемого. Такая техника составления описательно-мотивировочной части указанного документа, на наш взгляд, ошибочна и не должна применяться.

В резолютивной части представления должны быть указаны:

1. Конкретные профилактические меры, которые, по мнению дознавателя (следователя), надлежит предпринять адресату представления с целью устранения выявленных в ходе предварительного расследования обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

При этом следователь (дознаватель) может требовать их выполнения (т.е. в императивной форме) или рекомендовать принять те или иные меры.

Практика показывает, что представления, содержащие рекомендации по приятию профилактических мер, не всегда воспринимаются соответствующими организациями или должностными лицами как документы, обязательные для исполнения. В связи с этим наиболее эффективными в большинстве случаев являются представления, содержащие требования (т.е. изложенные в императивной форме).

При расследовании уголовных дел следователь (дознаватель) имеет возможность достоверно установить информацию, которая позволяет ему разрешить целый ряд вопросов профилактического характера:

- какие обстоятельства (в том числе субъективного характера) способствовали совершению преступления, кто должен нести за это ответственность и в чем конкретно она должна выражаться;

- в какие инстанции и каким должностным лицам надлежит направить представления, входит ли принятие профилактических мер в компетенцию указанных должностных лиц и имеют ли они объективную возможность реализовать их в установленный законом срок (в противном случае дознавателю, следователю целесообразно обратиться в вышестоящую инстанцию или к вышестоящему должностному лицу);

- какие именно меры профилактического характера должны быть приняты и в чем конкретно они должны выражаться.

Помимо получения доказательственной информации, позволяющей следователю (дознавателю) в дальнейшем принять грамотное решение о выборе той или иной профилактической меры, немаловажное значение имеет получение сведений об адресате представления. Это связано с тем, что специфика последнего также определяет, какие превентивные меры будут более эффективными.

Такие сведения могут быть получены следователем, например, как непосредственно, так и опосредованно (в результате выполнения отдельного поручения органом дознания в порядке п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ), процессуальными (т.е. путем производства следственных действий, в основном допросов), так и непроцессуальными способами (в ходе личной беседы следователя с руководителем того или иного предприятия, учреждения или организации).

Резолютивную часть представления следует начинать со слова "НЕОБХОДИМО" и далее излагать те профилактические меры, которые, по мнению дознавателя (следователя), должны быть непременно приняты соответствующим руководителем или должностным лицом с целью устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Отличительной особенностью ответа на представление, изложенное в императивной форме, является то, что в нем должны быть указаны:

- информация о том, что соответствующим руководителем или должностным лицом приняты к исполнению именно те меры профилактического характера, которые были предусмотрены в резолютивной части представления;

- время принятия указанных мер (число, месяц, год);

- результаты, полученные в ходе их реализации.

В некоторых случаях весьма эффективны представления, содержащие рекомендации о принятии тех или иных профилактических мер.

Целесообразность принятия решения о внесении такого представления может быть обусловлена следующими обстоятельствами: иногда следователю (дознавателю) целесообразно ограничиться лишь указанием на необходимость принятия со стороны руководства мер по устранению выявленных в ходе предварительного расследования обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Такая ситуация возникает тогда, когда:

- принятие профилактических мер предполагает вмешательство в административно-кадровые вопросы предприятия, учреждения или организации, решение которых находится в компетенции руководителя. Только он может принять решение о том, кого и как наказать;

- руководитель соответствующей организации или должностное лицо более компетентны в решении вопроса о том, какие именно профилактические механизмы в рамках их учреждения являются наиболее результативными. Это возможно, как правило, в тех случаях, когда руководитель проявляет искреннюю заинтересованность в осуществлении мероприятий профилактического характера, активно контактирует с правоохранительными органами.

В этом случае резолютивную часть представления рекомендуется начинать со слова "ПРЕДЛАГАЮ" и далее излагать те профилактические меры, которые, по мнению дознавателя (следователя), являются наиболее эффективными. При этом последние могут быть предварительно обсуждены с руководителем предприятия, учреждения или организации, должностным лицом соответствующего государственного органа, куда направляется представление.

Изложенные в резолютивной части представления предложения о принятии профилактических мер могут носить альтернативный характер.

В этом случае в уведомлении об исполнении представления должно быть указано:

- какие именно профилактические меры были приняты;

- время принятия указанных мер (число, месяц, год);

- ожидаемые результаты или результаты, полученные в ходе принятия указанных профилактических мер.

Руководитель соответствующей организации или должностное лицо могут указать также те профилактические меры, которые не содержались в резолютивной части представления, но были предприняты ими по собственной инициативе в целях наиболее эффективного решения поставленной профилактической задачи.

В связи с этим следователю (дознавателю) рекомендуется указывать в представлении о необходимости отражения в уведомлении информации о профилактических мерах, принятых соответствующими руководителями или должностными лицами в инициативном порядке.

2. Срок, в течение которого представление подлежит рассмотрению и исполнению, с указанием на необходимость обязательного уведомления дознавателя (следователя) о принятых мерах.

Данный срок установлен в ч. 2 ст. 158 УПК РФ и составляет один месяц со дня вынесения представления. Если для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, по объективным причинам требуется больше месяца, то следователю (дознавателю) в течение установленного законом срока должно быть сообщено о ходе работы по представлению и о причинах, по которым своевременно принять соответствующие меры невозможно.

3. Предупреждение о возможности применения к лицу, на которое возлагается обязанность по рассмотрению и исполнению представления, в случае умышленного невыполнения законных требований дознавателя (следователя), мер административного воздействия в порядке ст. 17.7 КоАП РФ с разъяснением предусмотренных указанной статей санкций.

4. Порядок обжалования представления.

Указание на порядок обжалования является одной из важнейших составляющих представления, отсутствие которой может повлечь за собой существенные нарушения прав и интересов личности. Поэтому в представлении должны содержаться ссылки на ст. 123-125 УПК РФ, разъяснение содержания которых является прямой обязанностью дознавателя (следователя).

 

1.2. Процессуальные требования, предъявляемые к представлению процессуального характера

 

Уголовно-процессуальный закон не содержит специальной статьи, посвященной процессуальным требованиям, предъявляемым к представлениям профилактического характера. Однако в ч. 4 ст. 7 УПК РФ указано, что "определения суда, постановления судьи, прокурора, следователя, дознавателя должны быть законными, обоснованными и мотивированными".

Полагаем, что эти требования вполне могут быть адресованы и представлению о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления или других нарушений закона, поскольку оно подобно определениям и постановлениям является процессуальным решением властного характера. В связи с этим представление профилактического характера, безусловно, должно отвечать таким процессуальным требованиям, как законность, обоснованность и мотивированность.

Требование законности. Это требование вытекает из основополагающего принципа уголовного судопроизводства, а именно принципа законности, и заключается применительно к представлению профилактического характера в том, что указанное процессуальное решение должно приниматься:

- только уполномоченным на то субъектом уголовного процесса - дознавателем, следователем, руководителем следственного органа (ч. 2 ст. 158 УПК РФ). Сюда же, на наш взгляд, следует отнести и начальника подразделения дознания, который в соответствии с ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ вправе в установленном законом порядке возбудить уголовное дело, принять его к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя. К числу таких полномочий относится также и право на внесение представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, или других нарушений закона;

- на основаниях, предусмотренных законом (ч. 2 ст. 73, ч. 2 ст. 158 УПК РФ);

- в установленном законом порядке, т.е. с соблюдением процедуры его принятия и внесения в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу (ч. 2 ст. 158 УПК РФ).

Процедура принятия того или иного процессуального решения подразумевает под собой в том числе и процессуальную форму, в которую это решение облекается. Однако применительно к представлению профилактического характера важно отметить, что эта форма до сих пор законодательно не закреплена.

Требование обоснованности. Обоснованность представления профилактического характера заключается в том, что его внесение в соответствующую организацию или должностному лицу должно быть основано на тех доказательствах, которые были собраны в ходе предварительного расследования по уголовному делу.

Это требование отчасти обусловлено и тем, что нередко представление является юридическим основанием для привлечения лица, создавшего благоприятные условия для совершения преступления, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Поэтому только после того, как следователь (дознаватель) придет к выводу о наличии достаточных данных для принятия соответствующего процессуального решения в целях устранения обстоятельств, обусловивших совершение преступного деяния, он может внести представление профилактического характера.

Законность и обоснованность - это взаимно связанные требования, предъявляемые к уголовно-процессуальным решениям, в том числе и представлению профилактического характера.

Вместе с тем они не тождественны друг другу, поскольку если требование законности главным образом заключается в правильном применении норм уголовного и уголовно-процессуального права, то требование обоснованности есть не что иное, как соответствие выводов дознавателя (следователя), изложенных в представлении, тем обстоятельствам дела, которые подтверждены собранными в ходе предварительного расследования доказательствами.

Требование мотивированности. Это требование означает, что представление профилактического характера должно содержать изложение мотивов принятия решения о его внесении в ту или иную организацию или должностному лицу.

Необходимость мотивировки представления обусловлена еще и тем, что согласно ч. 2 ст. 158 УПК РФ дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе, а не обязан вносить такого рода представления. Это означает, что в самих этих процессуальных решениях должна содержаться информация о том, почему указанные должностные лица в рамках конкретного уголовного дела пришли к выводу о целесообразности использования именно этой формы реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления.

Мотивировка тесным образом связана с обоснованностью, однако это разные требования. Свидетельством этому являются весьма распространенные на практике случаи внесения представлений, которые вполне обоснованны (содержат утверждения, базирующиеся на доказательственной информации), но немотивированны (лишены объяснений, почему дознаватель, руководитель следственного органа или следователь отдал предпочтение именно этой форме реагирования на выявленные в ходе предварительного расследования обстоятельства, способствовавшие совершению преступления).

При этом необходимо отметить, что процессуальные требования законности, обоснованности и мотивированности, предъявляемые к любому процессуальному решению, в том числе и представлению профилактического характера, взаимосвязаны между собой и являются важнейшими атрибутами его юридической силы.

 

1.3. Общие требования по составлению и внесению представлений профилактического характера

 

Решение о выборе той или иной формы резолютивной части представления (императивной или рекомендательной) должно приниматься дознавателем (следователем) самостоятельно, исходя из собранной по уголовному делу доказательственной информации с учетом:

- обстоятельств совершенного преступления;

- особенностей причин и условий, которые способствовали его совершению;

- специфики уголовного дела;

- личности потерпевшего, который своими противоправными или аморальными поступками спровоцировал совершение в отношении себя преступных действий;

- круга полномочий и объективных возможностей осуществления мероприятий профилактического характера, которыми обладает адресат представления, личностными особенностями соответствующего должностного лица или руководителя той или иной организации и т.д.

Профилактические меры, указанные в представлении, должны быть конкретизированы. Общие формулировки, например: "в связи с этим необходимо, или предлагаю принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению указанного преступления", недопустимы.

Все вносимые представления, независимо от того, носят они императивный или рекомендательный характер, являются властно-распорядительными документами и обязательны для исполнения.

Если для выполнения необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступления, требуется больше месяца, соответствующий руководитель обязан уведомить об этом дознавателя (следователя) заблаговременно, т.е. до истечения установленного уголовно-процессуальным законом месячного срока, а по завершении профилактических мероприятий направить дополнительное уведомление. Желательно все эти моменты отразить в представлении, с тем чтобы руководитель знал о своих обязанностях.

Копия представления и ответ на него в виде письменного уведомления должны находиться в материалах уголовного дела, так как являются его неотъемлемыми составляющими.

Поскольку во многих подразделениях проводится специализация, например, следователей по расследованию определенных видов преступлений, в ряде случаев целесообразно вносить в соответствующие организации или должностным лицам обобщенные представления профилактического характера, которые составляются на основании анализа материалов нескольких уголовных дел.

В настоящее время по-прежнему актуальной является проблема обратной связи между дознавателем (следователем) и адресатом представления. Она обусловлена тремя основными причинами:

1. Ненадлежащим качеством вносимых представлений профилактического характера и отсутствием строгого контроля за их исполнением.

2. Недобросовестным отношением руководителей организаций, должностных лиц к внесенным представлениям и, как следствие, неисполнение ими обязанностей по принятию мер профилактического характера (вплоть до умышленного игнорирования законных требований дознавателя, следователя).

3. Отсутствием четкой законодательной регламентации механизма разрешения указанной ситуации.

Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации не установлена ответственность за неисполнение представления профилактического характера. Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится ст. 17.7, согласно которой "умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей".

Непринятие руководителем соответствующей организации или должностным лицом профилактических мер на основании внесенного представления является невыполнением законных требований дознавателя (следователя).

Согласно "Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года"*(220), "невыполнение требований следователя по исполнению представления, вынесенного в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, выражается в непринятии должностным лицом мер по устранению обстоятельств, обусловивших совершение преступления, а также в непредставлении уведомления о принятых мерах...

Учитывая вышеизложенное, должностные лица, умышленно не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, могут быть привлечены к административной ответственности на основании статьи 17.7 КоАП РФ".

Вместе с тем проблема заключается в том, что в настоящее время законодательно четко не установлено, каким образом должно осуществляться привлечение лиц за неисполнение представлений профилактического характера к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.

Исходя из этого следственной практикой выработаны различные способы разрешения создавшейся ситуации. Наиболее верным из них представляется направление дознавателями (следователями) в органы прокуратуры материалов для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Этот способ соответствует:

- статья 37 УПК РФ, согласно которой прокурор уполномочен осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия;

- статья 25.11 КоАП РФ и ст. 28.4 КоАП РФ, согласно которым прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации;

- статьи 22, 25 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.11.2011) "О прокуратуре Российской Федерации"*(221), наделяющего прокурора полномочиями возбуждать производства об административных правонарушениях;

- пункт 18.2 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17.01.2006 N 19 (ред. от 25.12.2010), согласно которому "сотрудники следственных подразделений направляют в органы прокуратуры материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении о невыполнении должностными лицами предприятий, организаций и учреждений законных требований по устранению указанных в представлении обстоятельств или других нарушений закона". Практически аналогичная норма содержится в п. 14.2 указанной Инструкции, адресованной сотрудникам подразделений дознания.

Полагаем, что этот вариант разрешения создавшейся ситуации на сегодняшний день при налаживании эффективного взаимодействия следственных подразделений с органами прокуратуры, является наиболее приемлемым, поскольку:

- ключевой фигурой в этом случае продолжает оставаться следователь (дознаватель), что вполне справедливо: он вносил представление профилактического характера, ему же надлежит инициировать и привлечение лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за неисполнение указанного процессуального документа;

- механизм реализации данного варианта наиболее полно прописан в приказе МВД России от 17.01.2006 N 19.