Режим государственной границы

 

Государственная граница представляет собой сложное правовое явление, имеющее большое значение для многих сфер общественно-политической деятельности граждан, общества и государства. С правовой точки зрения государственная граница выступает в качестве особого объекта, который входит в "систему особо важных и охраняемых специальными полицейскими службами объектов"*(283).

Современная внешняя и внутренняя обстановка характеризуется наличием отличных от существовавших в 90-х гг. прошлого столетия обстоятельств, требующих особых подходов к обеспечению безопасности Российской Федерации, в том числе в области охраны Государственной границы РФ.

Дефиниция понятия "государственная граница"*(284) закреплена в ст. 1 Закона о государственной границе. Однако в обыденном сознании это понятие имеет более широкое, отличное от установленного, содержание, охватывающее и определенную часть территории внутри государства. На этом пространстве возникают специфические отношения, субъекты которых определены в Законе о государственной границе. В рамках указанных отношений осуществляется разносторонняя деятельность, направленная на защиту и охрану государственной границы, т.е. линии и проходящей по этой линии вертикальной поверхности.

Ключевой для понимания вопроса является ст. 67 Конституции РФ. В п. 1 этой статьи сказано, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Отметим, что Конституция РФ различает территории, т.е. участки суши, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, а также континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации как отдельные объекты, имеющие собственное правовое содержание и юридическое наполнение. Поэтому при рассмотрении вопроса государственной границы как самостоятельного объекта правового регулирования становится понятной необходимость установления единых правил осуществления практической деятельности всех и в первую очередь властных субъектов. По сути, речь идет о формировании особого порядка государственной границы, т.е. особого правового режима государственной границы. В юридическом смысле построение правового режима позволяет учесть особенности юридического регулирования общественной деятельности в пограничной сфере с учетом специфики жизнедеятельности тех или иных объектов государственного управления.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее - Стратегия) в п. 17 указано, что определяющим фактором в отношениях с Организацией Североатлантического договора останется неприемлемость для России планов продвижения военной инфраструктуры альянса к ее границам и попытки придания ему глобальных функций, идущих вразрез с нормами международного права. Этот тезис отражен и в Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 25.12.2014 N Пр-2976), где граница РФ упомянута всего два раза*(285). Одним из условий обеспечения национальной безопасности (п. 41 Стратегии) являются надежная защита и охрана Государственной границы РФ, а основными угрозами интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере - наличие и возможная эскалация вооруженных конфликтов вблизи ее государственной границы, незавершенность международно-правового оформления Государственной границы РФ с отдельными сопредельными государствами. Между тем концептуальные положения в сфере государственной границы не следует ограничивать только теми, которые содержатся в перечисленных актах. Представляется актуальной модернизация утвержденных Президентом РФ 05.10.1996 Основ пограничной политики Российской Федерации (далее в параграфе - Основы). Согласно названным Основам цель пограничной политики Российской Федерации состоит среди прочего в защите ее национальных интересов, обеспечении безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации. Пограничная политика Российской Федерации, в свою очередь, осуществляется в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем Государственную границу РФ, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

Основные субъекты пограничной политики Российской Федерации - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане. Основные объекты пограничной политики Российской Федерации - Государственная граница РФ, национальные интересы России в ее пограничном пространстве, а также на внешних границах государств - участников СНГ.

Законом о государственной границе установлен ряд специальных правовых режимов, образующих режим государственной границы, который в рамках представленного исследования рассматривается как самостоятельное правовое явление.

Указывая на государственную границу как на основной объект пограничной политики, Основы подчеркивают ее первостепенное значение. Поэтому первое, на что следует обратить внимание при анализе режима государственной границы, - это четкое определение участков территории, воздушного пространства, трансграничных (пограничных) водных объектов, акваторий территориальных морей и внутренних вод, подводной среды, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, где устанавливается общий порядок деятельности органов государственной власти и муниципального управления, обусловленный общей для всей совокупности названных властных субъектов целью правового регулирования. Такой подход позволит рассматривать соответствующие участки как единое целое.

Проблемы правовых режимов в пограничной сфере являлись предметом ряда исследований. Так, правовой режим государственной границы С.Н. Булашов рассматривал в качестве составной части конституционно-правового режима обеспечения национальной безопасности. Административно-правовой механизм обеспечения режима функционирования Государственной границы РФ исследован В.Е. Степенко*(286). На сложную структуру, административно-правового режима Государственной границы РФ обратил внимание В.Б. Рушайло. Особо следует отметить проблематику регулирования правового режима границ субъектов РФ. О них как о наименее исследованных объектах писала М.В. Забелина*(287).

Законом о государственной границе установлены следующие режимы: режим государственной границы; пограничный режим; режим в пунктах пропуска через государственную границу. Дефиниции режима государственной границы Закон о государственной границе не содержит. Законодатель пошел другим путем, определив режим государственной границы способом перечисления составляющих его режимов. На это обстоятельство обращают внимание исследователи. Можно согласиться с определением, которое сформулировал Э.С. Надарин: режим государственной границы, утверждает ученый, - это механизм правового регулирования, включающий не только правовые нормы, но и такие элементы, как правоотношения, акты применения нормативного права органами государства и воздействия, ответственность в случае нарушения норм, которые относятся к этой юридической категории*(288).

Согласно ст. 7 Закона о Государственной границе режим государственной границы включает правила: содержания государственной границы; пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Предпринимаются усилия по классификации режимов государственной границы. Так, В.В. Сергеев делает вывод о типах режима государственной границы с соседними странами, критерием выделения которых служит объем применяемых в том или ином случае режимных правил*(289). На наш взгляд, такой подход вряд ли целесообразен. Можно согласиться с В.Е. Степенко, предложившим ввести в научный оборот понятия "сухопутная государственная граница", "воздушная государственная граница", "морская государственная граница", "речная государственная граница", "озерная государственная граница" исходя из содержательного наполнения правовой дефиниции "государственная граница"; роль и основное назначение ее обусловлено обозначением пространственного предела государственной власти, в рамках которого определяется государственный суверенитет*(290).

Основное отличие режима государственной границы от остальных режимов, перечисленных в ст. 6 Закона о государственной границе, заключается в том, что стержневым объединяющим объектом, вокруг которого выстраивается система правил, является сама государственная граница. При помощи названных правил легализуется появление на территории России лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Каждая из перечисленных в ст. 7 групп правил, взятая в отдельности, не имеет самостоятельного значения и не может применяться там, где нет государственной границы*(291).

Дефиниция понятия "государственная граница" в действующем законодательстве выработана в результате развития практики построения отношений между сопредельными с Россией государствами и закреплена Законом о государственной границе. Она не представляется достаточно четкой. Однако существуют предложения по ее уточнению. Так, В.Е. Степенко предложил*(292), исходя из содержательного наполнения правовой дефиниции "государственная граница", собственное определение конкретных видов государственной границы. Сухопутной границей признается граница, проходящая по сухопутной территории между двумя государствами на основании договоров, заключенных между ними. Воздушной границей следует считать вертикальную плоскость, проходящую по линии сухопутной, морской, водной границ и обозначающую воздушный предел государства. Морской границей является внешний предел территориального моря государства или линия разграничения территориальных морей смежных или противоположных государств, на который распространяется юрисдикция государства. Речная граница - это условная линия, проходящая по середине реки (если она не судоходна) или фарватеру (тальвегу) (если она судоходна). Озерная граница - равно-отстающая, срединная, прямая или другая линия, соединяющая выходы государственной границы к берегам озера. При этом автор опирался на нормативно установленную дефиницию государственной границы. Таким образом, ничего принципиально нового, кроме разделения на виды и нормативного закрепления такого разделения, и не предложено.

В юридической литературе учеными-юристами предлагались соответствующие определения режима государственной границы. Например, С.С. Бородин и С.С. Громыко полагают, что режим государственной границы представляет собой совокупность общих правил, устанавливающих порядок ее содержания, пересечения гражданами и транспортными средствами; перемещения через границу товаров и животных; ведения на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением режима границы*(293).

Согласно В.Е. Степенко, режим Государственной границы есть правовой режим функционирования Государственной границы РФ, который характеризует юридическую природу общественных отношений в пограничной сфере, включает требования к установлению, изменению прохождения, содержанию и пересечению государственной границы, принципы осуществления пограничной, хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иных видов деятельности на государственной границе, вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и закрепляет систему организационно-правовых средств, необходимых для их реализации*(294). Ученый рассматривает названный режим как административно-правовой режим, устанавливаемый в интересах обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности. При его помощи реализуются меры по защите Государственной границы РФ, охране экономических и иных законных интересов российского государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Однако сама государственная граница, как бы ее ни определял законодатель, не является ни линией, ни плоскостью, поскольку по смыслу правового регулирования эти объекты представляются виртуальными объектами и как таковые не отделимы от пограничной инфраструктуры, размещаемой на определенной территории. Также представляются неотделимыми от государственной границы и правила ее содержания. На эти обстоятельства указывал и В.Е. Чеканов*(295). Он писал, что физически невозможно разместить на линии, в точке пограничные столбы, вышки, контрольно-следовые полосы, технические средства охраны, военные городки, пункты пропуска и т.д., и предложил называть их фактическим составом (элементами) государственной границы.

Таким образом, государственная граница, рассматриваемая как целевой объект особого режима, представляет собой многоэлементную структуру, каждый элемент которой имеет собственные правовое содержание и юридическую форму.

Следует отметить, что понятие государственная граница неотделимо и от того факта, что оно должно включать и границы субъектов РФ (приграничные субъекты)*(296).

Конституцией РФ (п. "н" ст. 71) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. При этом согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится режим пограничных зон*(297).

В свою очередь, утверждение, изменения границ между субъектами РФ находится в компетенции Совета Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 102). Совет Федерации в обязательном порядке (п. "д" ст. 106) рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам статуса и защиты Государственной границы РФ.

Важным моментом с точки зрения содержания понятия "государственная граница" представляется и конституционная норма ч. 2 ст. 131 о границах территорий муниципальных образований. Она касается изменения таких границ, которое допускается с учетом мнения населения.

В отношении внешних границ субъектов РФ Конституция РФ, конституционные и уставные документы субъектов РФ содержат противоречивые положения. Так, например, Государственная граница России проходит по сухопутной и водной частям территории страны, в том числе на Российском участке Арктики (Арктическая зона)*(298). Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утв. 18.09.2008, в п. 2 разд. I очертили Арктическую зону в целом, определив ее как часть Арктики, в которую входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22.04.1989, а также земли и острова, указанные в постановлении Президиума ЦИК СССР от 15.04.1926 "Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане", и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом. Перечисленные территории входят в состав ряда приграничных субъектов РФ. Сухопутная часть Арктической зоны РФ юридически определена Указом Президента РФ от 02.05.2014 N 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации"*(299).

Конституция РФ не содержит никаких указаний в отношении определения границ субъектов РФ. В ней как бы "заморожены" административные границы областей, краев и республик, находившихся в составе РСФСР на момент образования Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Таким образом, понятие "граница субъекта Российской Федерации" шире понятия "граница между субъектами Российской Федерации", поскольку включает в себя границу субъекта РФ, примыкающую к внутренним морским водам или территориальному морю России и (или) совпадающую с Государственной границей РФ. Пространственное совпадение участка границы субъекта РФ и участка Государственной границы РФ не означает совпадения их правового статуса.

Проблематика правового режима государственной границы затрагивает и правоприменительную деятельность, поскольку продолжают существовать нестыковки в правовых нормах режимных правил. Указанные обстоятельства вызывают негативную реакцию граждан, заставляя их обращаться с жалобами вплоть до Конституционного суда РФ*(300).

Правила пересечения государственной границы являются составной частью режима государственной границы и образуют порядок ее пересечения. В свою очередь, правила пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных образуют специальный административно-правовой режим пропуска через государственную границу, зона действия которого ограничена пределами территории пункта пропуска через государственную границу, определенными в соответствии с Правилами определения пределов пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 07.04.2008 N 253*(301).

Указанные режимы четко отграничены один от другого нормативными положениями.

Статья 9 Закона о Государственной границе устанавливает правила режима пересечения государственной границы. Частью 1 названной статьи определено, что пересечение государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения государственной границы, устанавливается порядок следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства. Значит, можно полагать, что пересечение государственной границы представляет собой процесс следования от пункта пропуска до государственной границы и, в равной степени, следования от государственной границы до пункта пропуска. Иначе становится неясным, что же совершается в пунктах пропуска: пропуск или пересечение.

Ответ на данный вопрос с учетом положения ст. 9 Закона о государственной границе содержится в ч. 1 ст. 11 этого же Закона, раскрывающей содержание понятия "пропуск". Согласно названной норме пропуск через государственную границу заключается в признании законности пересечения государственной границы лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию РФ, перемещения через государственную границу грузов, товаров, животных на территорию РФ либо в разрешении на пересечение государственной границы лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации.

Законодателем применен разделительный союз "либо" по той причине, что указанной нормой регулируется два разных случая пересечения. В первом случае предусматривается движение лица, прибывшего на территорию РФ, от государственной границы к пункту пропуска, где компетентными органами принимается решение о возможности пропуска лица через границу. Лицо, получившее разрешение, пропускается к государственной границе и пересекает ее в пункте пропуска. Во второй ситуации лицо, убывающее из Российской Федерации, в случае получения разрешения двигается от пункта пропуска к государственной границе и пересекает ее уже вне пункта пропуска. Не получив разрешения, гражданин не сможет пересечь государственную границу. Сказанное означает, что правовым содержанием процедуры пропуска лиц на пунктах пропуска через государственную границу является получение ими разрешения на пересечение государственной границы. Различие состоит в том, где акт легального пересечения границы будет совершен юридически. В первом случае это будет линия на пункте пропуска, во втором случае - линия государственной границы на местности.

Между тем при правоприменении довольно-таки часто момент прохождения пограничного и (или) таможенного контроля отождествляют*(302) с пересечением линии границы.

В заключение отмечаем следующее. Правовой режим государственной границы находится в стадии формирования. Его регулирование в Законе о Государственной границе выглядит своего рода заявкой на будущее. Поэтому указанные в ст. 7 этого Закона правила (содержания государственной границы; пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил) образуют относительно независимые самостоятельные административно-правовые режимы.

Однако государственная граница - не глухая стена. Сегодня это непрерывно функционирующий институт государства, обеспечивающий, с одной стороны, реализацию разграничительной функции, цель которой состоит в разделение на основании права соседних государств и, с другой стороны, "разумную открытость". Практика жизни во "враждебном окружении" нашла отражение в развитии пограничного строительства. Действительность постоянно требовала укрепления государственной границы как особого рубежа защиты страны от внешних угроз, и законодательство в пограничной сфере формировалось в направлении реализации функции разграничения. Режим государственной границы стал результатом такого развития.

Правовой режим Государственной границы РФ, установленный Законом о Государственной границе, представляет собой совокупность ряда специальных правовых режимов. При этом собственно правил, присущих режиму государственной границы как самостоятельному правовому явлению, пока не существует.

Государственная граница как основообразующий объект режима государственной границы нуждается в более четком определении. Недостаточная изученность вопросов, связанных с установлением государственной границы в условиях Российской Федерации как федеративного государства, в котором его субъекты имеют собственные границы, не дает однозначного ответа на вопрос о статусе этих границ, поскольку не всегда сводятся к административным границам. Государственная граница, рассматриваемая как целевой объект особого правового режима, представляет собой многоэлементную структуру, каждый элемент которой имеет собственные правовое содержание и юридическую форму. Главным, определяющим режим элементом, выступает государственная граница.

Недостаточность научной проработки вопросов взаимодействия режимных правил, составляющих содержание режима государственной границы, приводит к нарушениям прав российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства при пересечении государственной границы.

 

§ 5. Режим закрытого административно-территориального образования

 

В современных геополитических условиях возрастает роль закрытых административных территориальных образований (ЗАТО). Такие территории, как правило, обладают ресурсами, которые позволяют реализовывать перспективные проекты, концентрируя стратегические ресурсы на приоритетных направлениях развития российского государства. В то же время наблюдается постепенное снижение показателей развития закрытых территорий. Сужается диапазон использования экономического инструментария для их поддержки, ухудшается социальная обеспеченность ЗАТО. Между тем та роль, которую играют ЗАТО в обеспечении общественной и государственной безопасности, обязывает обратить особое внимание на содержание режима закрытых административно-территориальных образований и его правовое обеспечение.

Закон о ЗАТО определяет базовые характеристики ЗАТО, фиксирует многоуровневую систему правового регулирования общественных отношений, которые связаны с реализацией режима закрытых административно-территориальных образований, обозначает задействованные в реализации режима ЗАТО органы: Президента РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления.

Правительством РФ утвержден закрытый перечень ЗАТО, который включает 41 ЗАТО и 91 населенный пункт, входящий в их состав в 22 субъектах РФ*(303). При этом 28 ЗАТО подведомственны Министерству обороны РФ, 10 - Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", 3 - Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Ведомственная принадлежность градообразующих предприятий закрытых территорий предопределяет особенности государственного управления ими. Это отражено в постановлениях Правительства РФ, которыми утверждаются Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ*(304), "Росатома"*(305); космической инфраструктуры*(306).

Содержание административно-правового режима ЗАТО включает установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах закрытого образования; ограничения на передвижение и постоянное проживание граждан, на полеты летательных аппаратов над его территорией, на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, на создание и деятельность организаций с участием иностранцев и проч. (п. 1 ст. 3 Закона о ЗАТО). Стратегическое значение ресурсов, которыми обладают находящиеся на территории ЗАТО организации, предопределяет жесткость ограничений, вводимых на территории ЗАТО и определяющих границы жизнедеятельности субъектов "режимных" отношений. В то же время единство в оценке должной степени этой жесткости в доктрине отсутствует.

Одни ученые считают, что оптимальным вариантом развития ЗАТО является их федерализация и максимальное подчинение центру, смещение вектора с региональной подчиненности на федеральную*(307). Другие отстаивают доминирующую в настоящее время позицию, направленный на возрастание роли субъекта РФ в механизме финансового и административного обеспечения функционирования ЗАТО*(308). Оба подхода не противоречат определению ЗАТО, которое дано в ч. 1 ст. 1 Закона о ЗАТО. В Законе приведены основные характеристики ЗАТО: обязательное наличие органов местного самоуправления, четкая целевая направленность - обеспечение безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и объектов для обеспечения обороны и безопасности страны, наличие особых условий проживания граждан.

Следует заметить, что перечисленные в определении характеристики относятся прежде всего к уточнению "закрытости" территориального образования. Сам же термин "административно территориальное образование" употребляется на уровне обыденного восприятия без уточняющего нормативного закрепления, что с точки зрения юридической техники не совсем корректно. В некоторой степени проблему снимает четкий статус ЗАТО как муниципального образования - городской округ.

Законодательное определение "ЗАТО" адаптируется в статутных актах муниципальных образований. В уставах закрытых административно-территориальных образований в одних случаях употребляются дефиниции, аналогичные той, которая дана в Федеральном законе (Устав ЗАТО Солнечный*(309), Устав ЗАТО Александровск*(310) и ряд других). В других случаях встречаются формальные (усеченные) дефиниции, где может быть указано лишь на статус ЗАТО как городского округа (Устав города Сарова*(311)), а также на дату и день основания (Устав ЗАТО Северск*(312)). Существуют определения ЗАТО, где обращается внимание лишь на существование общих признаков: "с особенностями, установленными Законом о ЗАТО" (Устав города Североморска*(313)). В некоторых статутных актах указаны не сгруппированные в определение характеристики и не отражающие специфику именно ЗАТО (Устав ЗАТО Заозерск*(314), Устав ЗАТО Знаменск*(315)).

Формулируемые в уставах городских округов определения закрытых административно-территориальных образований, таким образом, порой неточно передают юридически значимые признаки, формирующие понятие, или вводят дополнительные, не связанные с содержанием режима ЗАТО, референции. Это позволяет говорить о том, что при необходимости нормативного закрепления особенных характеристик статуса закрытых территорий логично было бы в региональных и местных нормативно-правовых актах использовать сформулированные на федеральном уровне определения ЗАТО*(316). Тем более что именно в законе определена цель создания закрытого территориального образования и установления в нем особого административно-правового режима. Это обеспечение безопасного функционирования организаций, "осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты)". Именно для этого устанавливается "особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан"*(317).

Эта цель конкретизируется в ряде нормативных правовых актов и дополняется доктринальными классификациями. Одним из оснований последних может выступать характер реализуемой государством функции. Соответственно можно выделить цели политические (обеспечение обороны страны и безопасности государства, пресечение террористических, диверсионных и иных противоправных действий*(318)), социальные (создание условий для развития образовательного и культурного потенциала*(319)), экономические (обеспечение поддержки граждан и их семей, проживающих и работающих на территории ЗАТО, увеличение доходов населения ЗАТО*(320)) и др. Всем реализуемым в рамках режима ЗАТО целям соответствуют регулируемые "режимными" нормами общественные отношения. Их условно можно разграничить предметом правовой регламентации: конституционные права и свободы граждан; социально-экономическое развитие территорий; обеспечение безопасности государства и общества.

Ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина возможно лишь в пределах, определяемых федеральным законодательством российского государства. В ЗАТО эти ограничения связаны с въездом и (или) проживанием физических лиц на территории данного образования; с реализацией права на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, недвижимостью, землей, что вытекает из ограничений, наложенных на въезд и постоянное проживание, и т.д. Так, по ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право выбирать место пребывания и жительства. При этом доступ на территорию ЗАТО (и обратно) является санкционированным.

По общему правилу разрешение на въезд в ЗАТО выдается руководителем представительного или распорядительного органа местного самоуправления ЗАТО по согласованию с территориальным органом Федеральной службы безопасности в соответствии с инструкцией, утверждаемой руководителем объекта. Исключение составляет случай, когда въезд осуществляется в связи с нуждами объекта: тогда разрешение выдает лично руководитель этого объекта. Порядок получения разрешений жесткий. В заявлении на въезд необходимо подробно указывать сведения не только въезжающих, но и заявителя, по чьей инициативе и осуществляется сам въезд. Кроме того, важно планировать въезд заранее, примерно за два-три месяца, так как минимальный срок проведения проверочных мероприятий составляет, как правило, два месяца, максимальный - пять месяцев. Что касается выезда за пределы ЗАТО, то в этом случае также необходимо разрешение. При утрате производственной или служебной связи с объектом, а также с коммерческой или некоммерческой организациями, расположенными на территории ЗАТО, гражданин может быть переселен за его пределы.

В данном контексте присутствует некоторая "пробельность" регламентации права граждан, проживающих на территории ЗАТО, на выезд за границу*(321). Исключение регулятивных норм разд. IV постановления Правительства РФ провоцирует вариативность усмотрения в принятии решения руководителем объекта (на территории ЗАТО) и органа местного самоуправления по согласованию с территориальным органом ФСБ России в каждом конкретном случае.

Остро стоит вопрос о праве въезда на территорию закрытого образования иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан РФ, представляющих интересы иностранных организаций. Сегодня такое право реализуется по разрешению руководителей "Роскосмоса" и "Росатома", согласованному с ФСБ России, и руководителя органа местного самоуправления ЗАТО при согласовании с территориальным органом ФСБ России либо по решению руководителя объекта. Действующее федеральное законодательство не регулирует вопросы пребывания на территории ЗАТО лиц, которые прибывают в гости на закрытую территорию; лиц без гражданства, имеющих вид на жительство; иностранцев.

Восполняя пробел федерального законодательства, в ЗАТО, создаются свои правила, предусматривающие возможность въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию закрытых образований при наличии определенных условий (наличии документов, удостоверяющих личность; специального разрешения для въезда в ЗАТО, документа, дающего основание на пребывание в РФ, разрешения на временное проживание или вида на жительство в РФ, выданного региональным управлением Миграционной службы РФ с отметкой о регистрации в ЗАТО*(322)).

Обсуждаемыми в доктрине и правоприменительной практике являются отказы гражданам во въезде на территорию образования после отбытия ими уголовного наказания. Один из таких отказов стал предметом разбирательства в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ), где была удовлетворена жалоба граждан против России*(323). Кроме того, Конституционный суд РФ указал, что ничто не мешает гражданину по отбытии срока в местах лишения свободы возвратиться к своему месту жительства, даже в ЗАТО*(324). Между тем в судебной практике встречается признание отказов в разрешении на въезд на территорию ЗАТО правомерными*(325).