Режим зон ограничения полетов

 

Правовые и организационные вопросы режима зон ограничения полетов воздушных судов очень редко становятся предметом самостоятельного исследования.

Необходимо отметить, что до появления авиации (от лат. avis - птица) воздушная среда признавалась естественной и общедоступной природной средой. В 1881-1883 гг. потомственный моряк русского военного флота капитан первого ранга А.Ф. Можайский (1825-1890) спроектировал, построил и испытал на военном поле в Красном Селе под Петербургом первый в мире самолет ("воздухоплавательный снаряд"), который продержался в воздухе около 10 секунд. Получив патент на летательный аппарат, А.Ф. Можайский стал первым отечественным авиаконструктором, намного опередившим зарубежных изобретателей. Лишь спустя 20 лет, в 1903 г., американскими изобретателями братьями Уорбером и Орвилом Райт был совершен устойчивый управляемый полет по кругу со скоростью 40 км в час продолжительностью 59 секунд.

По мере развития самолетостроения и увеличения интенсивности воздушного движения воздушная среда перестала быть общим достоянием. Государства стали относить воздушное пространство к своей территории и распространять на него свой суверенитет. В 1913 г. между Францией и Германией произошел инцидент в связи с неоднократным пересечением французской государственной границы германскими военными самолетами. Стремясь разрешить конфликт, указанные государства заключили двустороннее соглашение. Его существенным условием стало признание за каждой из сторон права распоряжаться по своему усмотрению воздушным пространством, расположенным над собственной территорией. Кроме того, Франция и Германия достигли договоренности о том, что военные воздушные суда будут выполнять полеты над сопредельной территорией лишь с разрешения противоположной стороны. Полеты невоенных воздушных судов разрешались только при наличии у экипажа свидетельства о праве на полет, выданного компетентными органами Франции или Германии. Это соглашение, заключенное в 1913 г., стало первым правовым актом в области воздушного права и способствовало окончательному определению позиций государств в вопросе о статусе воздушного пространства, расположенного над государственной территорией. Иными словами, в вопросе о том, каким оно должно быть: открытым для полетов любых воздушных судов или находящимся во власти суверенного государства.

Впоследствии Парижская конвенция 1919 г. провозгласила, что любое государство обладает суверенитетом над воздушным пространством, расположенным над его территорией (ст. 1). В то же время за каждым государством сохранялось право осуществлять "мирные полеты" над территориями других государств (ст. 2). Таким образом была предпринята попытка интегрировать принципы "полного суверенитета" и "свободы воздуха". Необходимо отметить, что Советское правительство так и не решилось присоединиться к указанной конвенции, полагая, что вследствие этого иностранные самолеты смогут беспрепятственно пролетать над территорией РСФСР (СССР). Поэтому международные полеты осуществлялись на основании двусторонних соглашений.

В юридической литературе эти вопросы чаще всего рассматриваются, да и то фрагментарно, в учебных изданиях по транспортному праву, в том числе воздушному*(192).

Правовое установление, регулирование и организационное обеспечение действия режима зон ограничения полетов можно рассматривать в межгосударственном и внутригосударственном аспектах и соответственно с точки зрения международного и национального права*(193). Национальное воздушное право базируется на Конституции РФ и Воздушном кодексе РФ 1997 г. Международное воздушное право, в формировании и применении которого принимает активное участие Россия, является конвенционным и основано на конвенциях глобального и локального значения.

В настоящее время вопросы правового режима осуществления международных полетов регулируются Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации 1944 г., содержащей положения и о запретных зонах (ст. 9)*(194). В указанном правовом акте устанавливается право каждого договаривающегося государства ограничивать или запрещать исходя из военной необходимости или в целях общественной безопасности полеты воздушных судов других государств над отдельными зонами собственной территории. При этом не проводится различие между воздушными судами участников конвенции, занятыми в одинаковых воздушных сообщениях. Оговаривается, что такие запретные зоны должны иметь разумные размеры и местоположение, чтобы не создавать препятствий для аэронавигации. Описания указанных зон на своей территории и сведения об их изменении каждое государство как можно быстрее должно направлять другим участникам конвенции, а также ИКАО*(195). Предусматривается и право каждого договаривающегося государства безотлагательно при наличии особых обстоятельств, или в условиях чрезвычайного положения, или по соображениям общественной безопасности временно ограничивать или запрещать полеты над своей территорией или ее частью в случае, если такое ограничение или запрет применяется к воздушным судам остальных государств, без учета их национальной принадлежности. При этом каждый участник конвенции на основании разработанных им правил может предъявить экипажу любого воздушного судна, попавшего в запретную зону или зону ограничения полетов, требование срочно осуществить посадку на территории указанного ему аэропорта. Важно отметить, что анализируемая конвенция применяется только к гражданским воздушным судам. Регулирование полетов государственных воздушных судов*(196) осуществляется специальным соглашением между участниками конвенции и в соответствии с его условиями.

В настоящее время действуют и другие международно-правовые акты, которыми устанавливаются условия и ограничения полетов воздушных судов над территориями государств-участников, а также регулируются иные вопросы авиационной безопасности. Например, Договором по открытому небу, заключенным в 1992 г. в Хельсинки, для обеспечения прозрачности военной деятельности устанавливается режим открытого неба в целях взаимного осуществления участниками договора наблюдательных полетов над чужой территорией*(197). Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. предусматривается, что государство-архипелаг вправе устанавливать морские коридоры и располагающиеся над ними воздушные коридоры, пригодные для непрерывного и оперативного прохода иностранных судов через его архипелажные воды и прилегающее территориальное море и пролета иностранных воздушных судов над ними*(198).

Первым государственным правовым актом, регулирующим полеты воздушных судов над российской территорией, стал декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 17.01.1921 "О воздушных передвижениях"*(199). Поводом для его принятия послужила необходимость выработки собственных правил пересечения иностранными самолетами границ Советской республики в связи с нарушением летом 1920 г. российской государственной границы самолетом буржуазной Эстонии.

В последующем правовое регулирование безопасности воздушного движения в нашей стране стало осуществляться воздушными кодексами*(200). Так, например, Воздушным кодексом СССР 1961 г. для полетов воздушных судов в запретной пограничной зоне и в местах пересечения Государственной границы СССР устанавливался особый режим. Над отдельными районами и населенными пунктами, а также над некоторыми объектами особого государственного значения полеты могли ограничиваться или запрещаться. Порядок ограничения и запрещения полетов устанавливался Советом Министров Союза ССР. Запрещались также опытные и фигурные полеты над населенными пунктами. Отступления от этого правила допускались единовременно и лишь с разрешения Главного управления гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР*(201).

В Воздушном кодексе СССР 1983 г. появилась специальная статья "Запрещение или ограничение полетов" (ст. 49), в соответствии с которой в воздушном пространстве страны или в его отдельных районах полеты могли быть полностью запрещены или ограничены. Соответствующие высоты, время, направления и другие параметры зон определялись в порядке, предусмотренном Положением об использовании воздушного пространства Союза ССР. Полеты над населенными пунктами допускались только на высоте, позволяющей при неисправности воздушного судна осуществить посадку за границами этих пунктов или на расположенном поблизости аэродроме. Демонстрационные полеты над поселениями также не допускались. Отступления от этих правил допускались в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР (ст. 50). Любая деятельность, связанная с использованием воздушного пространства, которая могла создавать угрозу безопасности полетов, допускалась только с соблюдением надлежащих мер предосторожности лишь по получении специального разрешения в порядке, определяемом Советом Министров СССР (ст. 52).

Воздушным кодексом РФ 1997 г. в несколько измененном виде сохранены законодательные положения Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. в части установления определенных запретов и ограничений, обусловленных соображениями безопасности полетов. В нем также перечисляются виды наземной деятельности, которая может угрожать безопасности полетов (ст. 11). При этом перечень таких видов деятельности остается открытым.

Не претерпела значительных изменений норма, регулирующая условия полета над поселениями (ст. 72). Обязательное требование осталось прежним: судно должно пилотироваться на высоте, позволяющей при неисправности самолета произвести его посадку за пределами населенного пункта. Однако в действующем Кодексе посадка допускается на специально оборудованных для этого взлетно-посадочных площадках в пределах населенных пунктов, в то время как в Воздушном кодексе Союза ССР 1983 г. пилоту предоставлялась возможность осуществить посадку на ближайшем аэродроме.

Новеллой Воздушного кодекса РФ является ст. 74, в соответствии с которой полет со сверхзвуковой скоростью разрешается на высоте, исключающей опасное воздействие звукового удара на окружающую среду*(202).

Императивные правовые положения, связанные с режимом ограничения полетов, предусматриваются и другими действующими законами. Так, например, в Законе о ЗАТО содержится норма (ст. 3), в соответствии с которой ограничиваются полеты над территорией ЗАТО. Законом о государственной границе воздушным судам при следовании от государственной границы до пунктов пропуска через нее и обратно, а также при транзитном пролете через воздушное пространство России запрещается (кроме случаев, предусмотренных указанным Законом) залет в запретные для полетов районы, о которых сообщено для всеобщего сведения. Кроме того, Вооруженные Силы РФ обладают правом запрещать полностью или ограничивать полеты в некоторых районах воздушного пространства России в случае возникновения угрозы нарушения или незаконного пересечения государственной границы по воздуху.

В Федеральном законе от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(203) закрепляется право Президента РФ вводить в период проведения соревнования повышенные меры безопасности, в том числе ограничение полетов летательных аппаратов.

Указанные нормы Воздушного кодекса РФ и других законов в большинстве случаев являются бланкетными. Они представляют собой опорные точки, исходные начала для соответствующего подзаконного регулирования. Его субъектами в большинстве случаев выступают Правительство РФ либо Минтранс России, Минобороны России или Минпромторг России*(204). Так, например, согласно ст. 15 Воздушного кодекса РФ запретные зоны, опасные зоны, зоны ограничений полетов воздушных судов являются элементами структуры воздушного пространства. В свою очередь, структура воздушного пространства утверждается в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии со ст. 17 Кодекса использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством РФ.

Здесь представляется целесообразным пояснить, почему законодатель в целях обеспечения безопасности воздушного движения прибегает к использованию нескольких смежных понятий: "запретная зона", "зона ограничения полетов" и "опасная зона".

Во-первых, исходя из смысла ст. 1079 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей ответственность юридических лиц и граждан, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, за вред, причиненный источником повышенной опасности, пилоты самолетов являются операторами источников повышенной опасности. Иными словами, доминантой в правовом регулировании безопасности полетов в данном случае является презумпция о том, что само воздушное судно в случае его падения, аварийной посадки или грубого нарушения правил пилотирования представляет угрозу другим воздушным судам, находящимся в полете, а также лицам и объектам, в том числе опасным производственным, находящимся на земле или поверхности воды. Запреты и ограничения, имеющие целью недопущение таких случаев, охватываются понятиями "запретная зона" и "зона ограничения полетов". Важно подчеркнуть, что подобные отношения урегулированы и международным правом. Так, в 1982 г. СССР присоединился к заключенной в Риме в 1952 г. Конвенции об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам на поверхности. В соответствии с ее положениями любое лицо, которому причинен ущерб на поверхности, вправе рассчитывать на возмещение, если будет доказано, что этот ущерб причинен воздушным судном, находившимся в полете, либо лицом или предметом, выпавшим из него. Курьезный случай произошел однажды с российским самолетом в аэропорту г. Парижа. После благополучной посадки в ходе осмотра было обнаружено, что к борту судна примерз ледяной кусок весом около 200 кг. Выяснилось, что в процессе полета дала трещину трубка водяной системы, и вода через дренажные отверстия фюзеляжа постепенно вытекала наружу, формируя ледяную глыбу. Последствия ее падения на предместья Парижа было нетрудно себе представить*(205).

Во-вторых, существуют ситуации, когда безопасности полетов угрожает деятельность, осуществляемая на земной или водной поверхности. К разновидностям такой деятельности следует отнести все виды стрельб на полигонах, пуск ракет, производство взрывных работ, запуск беспилотных летательных аппаратов, строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, и т.д. Такие ситуации охватываются понятием "опасная зона".

Конкретные запреты и ограничения использования воздушного пространства или отдельных его районов предусматриваются Федеральными правилами использования воздушного пространства, утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138*(206).

Прежде всего необходимо обратить внимание на раскрываемые в этом правовом акте понятия, имеющие непосредственное отношение к предмету нашего исследования. Так, временный режим в нем рассматривается как запрещение или ограничение использования воздушного пространства в отдельных его районах; местный режим - как запрещение или ограничение использования воздушного пространства в отдельных районах воздушного пространства зоны Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - Единая система); кратковременное ограничение - как запрещение или ограничение использования воздушного пространства для обеспечения безопасного выполнения полетов воздушных судов. Под запретной зоной понимается воздушное пространство установленных размеров, в пределах которого полеты воздушных судов запрещены, за исключением случаев, предусмотренных Федеральными правилами использования воздушного пространства. Зоной ограничения полетов называется воздушное пространство установленного размера, в пределах которого полеты воздушных судов ограничены определенными условиями. Опасная зона рассматривается как воздушное пространство установленных размеров, в пределах которого в определенные периоды времени может осуществляться деятельность, представляющая опасность для полетов воздушных судов.

Границы указанных зон как элементов воздушного пространства устанавливаются по географическим координатам и высотам. Границы и условия использования анализируемых зон публикуются в документах аэронавигационной информации.

Опасные зоны устанавливаются над открытым морем и в воздушном пространстве над землей. Основаниями для установления опасных зон над морской поверхностью являются:

1) обеспечение запуска и посадки космических объектов;

2) осуществление поисково-спасательных работ;

3) производство стрельб на полигонах боевой подготовки ВМФ;

4) осуществление испытательных полетов, исследования авиационной и ракетной техники, полетов на установление рекордов;

5) проведение учений, демонстрации новой военно-морской техники;

6) обеспечение пусков и падения ракет, падения их отделяющихся частей.

Кроме того, опасные зоны устанавливаются в воздушном пространстве в районах лесных пожаров и вулканической деятельности, промышленных районах с постоянной повышенной задымленностью.

Опасные зоны могут быть временными или постоянными. Постоянные опасные зоны устанавливаются в целях обеспечения деятельности, осуществляемой на постоянной основе. Временная опасная зона устанавливается главным центром Единой системы и доводится при помощи извещения NOTAM*(207). Для установления такой зоны пользователи воздушного пространства, в чьих интересах она устанавливается, не позднее чем за пять суток до ввода ее в действие представляют в главный центр Единой системы запрос на установление временной опасной зоны с указанием ее границ и характера осуществляемой деятельности.

Зоны ограничения полетов устанавливаются над объектами или в районах, где полеты необходимо ограничивать по времени или по условиям их выполнения. Основаниями их установления являются:

1) проведение на полигонах стрельб, пусков ракет, бомбометаний, десантирования;

2) проведение противоградовых стрельб;

3) выполнение работ с боеприпасами на объектах их хранения;

4) осуществление научных исследований в атмосфере;

5) проведение взрывных работ;

6) выполнение полетов в специальных зонах вне районов аэродромов (вертодромов).

Кроме того, зоны ограничения полетов могут устанавливаться над государственными природными заповедниками, национальными парками, памятниками истории и культуры, а также над охраняемыми объектами.

Если деятельность, в интересах которой установлена зона ограничения полетов, не носит постоянного характера, действие зоны ограничивается определенным периодом времени. На период, когда деятельность, в интересах которой установлена зона ограничения полетов, не производится, полеты воздушных судов в зоне выполняются без ограничений. Сведения о деятельности в зонах ограничения полетов доводятся посредством извещения NOTAM на основании планов использования воздушного пространства (графиков работы) или публикуются в документах аэронавигационной информации.

В случае возникновения опасности непреднамеренного влета воздушных судов в зону ограничения полетов деятельность по использованию воздушного пространства в ней должна быть ограничена или прекращена. Это же правило распространяется на случаи:

1) выполнения полетов на перехват воздушных судов-нарушителей, а также выполнения других оперативных заданий в интересах государства;

2) выполнения полетов в целях проведения поисково-спасательных работ и работ по оказанию помощи при чрезвычайных ситуациях;

3) выполнения полетов воздушных судов, осуществляемых в соответствии со специальными международными договорами.

Запретные зоны, зоны ограничения полетов и постоянные опасные зоны устанавливаются Минтрансом России по представлению лиц, заинтересованных в их установлении*(208). По общему правилу использование воздушного пространства в запретных зонах, а также в зонах ограничения полетов, деятельность в которых осуществляется на постоянной основе, запрещается. Однако лица, в интересах которых эти зоны установлены, могут продолжать использовать это воздушное пространство. Запрет также не распространяется на указанные ранее случаи, связанные с выполнением полетов на перехват воздушных судов-нарушителей, в целях проведения поисково-спасательных работ, выполнения международных полетов и проч. Однако в этих случаях пользователи воздушного пространства должны получить разрешение на полет в этих зонах ФСО России, в остальных случаях - разрешение лиц, в интересах которых они установлены.

Авиационные работы, парашютные прыжки, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

В районах локальных вооруженных конфликтов и контртеррористических операций Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиация) по представлению Генерального штаба Вооруженных Сил РФ устанавливается особый режим использования воздушного пространства.

Использование воздушного пространства при проведении салютов и фейерверков высотой более 50 м осуществляется с разрешения центров Единой системы. Производство салютов и фейерверков в границах проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность запрещается. Не допускается также направление в сторону воздушных судов лазерных устройств, способных ослепить пилотов, осуществляющих взлет, посадку, руление самолетов или вертолетов*(209).

В пределах приаэродромной территории запрещается проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов без согласования со старшим авиационным начальником аэродрома. Запрещается размещать в полосах воздушных подходов на удалении до 30 км, а вне полос воздушных подходов - до 15 км от контрольной точки аэродрома объекты выбросов (размещения) отходов, животноводческие фермы, скотобойни и другие объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.

В пределах границ района аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) запрещается строительство без согласования старшего авиационного начальника аэродрома (вертодрома, посадочной площадки):

1) объектов высотой 50 м и более относительно уровня аэродрома (вертодрома);

2) линий связи и электропередачи, а также других источников радио- и электромагнитных излучений, которые могут создавать помехи для работы радиотехнических средств;

3) взрывоопасных объектов;

4) факельных устройств для аварийного сжигания сбрасываемых газов высотой 50 м и более (с учетом возможной высоты выброса пламени);

5) промышленных и иных предприятий и сооружений, деятельность которых может привести к ухудшению видимости в районе аэродрома (вертодрома).

Строительство и размещение объектов вне района аэродрома (вертодрома), если их действительная высота превышает 50 м, согласовываются с территориальным органом Росавиации.

При возникновении потребности в использовании воздушного пространства одновременно двумя и более пользователями воздушного пространства устанавливается запрещение или ограничение их деятельности в определенных районах воздушного пространства Российской Федерации в соответствии с государственными приоритетами в использовании воздушного пространства, осуществляемое путем введения временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений.

Временный и местный режимы, а также кратковременные ограничения устанавливаются в целях:

1) полного запрещения использования воздушного пространства, за исключением деятельности пользователей воздушного пространства, в интересах которых устанавливаются временный и местный режимы, а также кратковременные ограничения;

2) частичного запрещения деятельности по использованию воздушного пространства (место, время, высота).

Временный режим устанавливается главным центром Единой системы для осуществления следующих видов деятельности:

1) выполнение полетов воздушных судов литера "А";

2) выполнение полетов воздушных судов для обеспечения специальных международных договоров Российской Федерации;

3) выполнение полетов воздушных судов при оказании помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, проведение поисково-спасательных работ;

4) запуск и посадка космических объектов, выполнение полетов на испытания (исследования) авиационной и ракетной техники, установление рекордов, проверка боевой готовности сил и средств противовоздушной обороны;

5) проведение учений, воздушных парадов и показов авиационной техники, а также осуществление иной деятельности, которая может представлять угрозу безопасности использования воздушного пространства (радиоизлучения, световые и электромагнитные излучения и т.п.);

6) выполнение полетов беспилотных летательных аппаратов в воздушном пространстве классов "А" и "С".

Местный режим устанавливается зональным центром Единой системы в нижнем воздушном пространстве для обеспечения следующих видов деятельности:

1) выполнение полетов при оказании помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, проведение поисково-спасательных работ;

2) выполнение полетов на проверку боевой готовности сил и средств противовоздушной обороны;

3) проведение учений, воздушных стрельб, а также в случае осуществления иной деятельности, которая может представлять угрозу безопасности использования воздушного пространства (радиоизлучения, световые и электромагнитные излучения и т.п.);

4) выполнение полетов беспилотным летательным аппаратом в воздушном пространстве классов "С" и "G".

Местный режим на воздушных трассах и местных воздушных линиях, открытых для международных полетов, а также в районах аэродромов, открытых для выполнения международных полетов, не устанавливается.

Кратковременные ограничения устанавливаются главным центром, зональными центрами и районными центрами Единой системы на срок до 3 часов для оперативного введения запретов или ограничений в целях обеспечения безопасного выполнения полетов воздушных судов.

Представления на установление временного и местного режимов на срок до трех суток подаются в соответствующие центры Единой системы пользователями воздушного пространства, в интересах которых устанавливаются режимы.

Временный и местный режимы вводятся соответствующими центрами Единой системы на период фактической деятельности пользователей воздушного пространства, в интересах которых режим установлен.

Порядок разработки, установления, введения и снятия временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений определяется инструкцией, утверждаемой Минтрансом России.

Контроль за соблюдением временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений осуществляют центры Единой системы.

Конкретные правила выполнения полетов устанавливаются Федеральными авиационными правилами "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации", утв. приказом Минтранса России от 31.07.2009 N 128. В частности, запрещаются полеты над населенными пунктами и местами скопления людей при проведении массовых мероприятий - ниже высоты, допускающей в случае отказа двигателя аварийную посадку без создания чрезмерной опасности для людей и имущества на земле, и ниже высоты 300 м над самым высоким препятствием в пределах горизонтального радиуса в 500 м вокруг данного воздушного судна. В иных случаях не допускаются полеты на расстоянии менее 150 м от людей, транспортных средств или строений. Запрещается выполнять акробатический полет:

1) над густонаселенными территориями и населенными пунктами;

2) ближе 200 м от мест скопления людей при проведении массовых мероприятий;

3) ближе 8 км от воздушной трассы;

4) в облаках;

5) ниже 50 м истинной высоты;

6) при дальности видимости менее 3000 м*(210).