Основные признаки административно-правовых режимов

 

Как видно из изложенного, вопрос о понятии "правовой режим" в теории права решается в связи с характеристикой предмета и механизма правового регулирования общественных отношений. Предмет и механизм административно-правового регулирования, как уже отмечалось, весьма специфичны. Поэтому, хотя в теоретическом плане понятие "административно-правовой режим" близко примыкает к общему понятию "правовое регулирование" и особенно к понятию "правовой режим", в системе административного права административно-правовой режим абсолютно самостоятельный юридический институт административного права. Он имеет свои особые цели, содержание, управленческие механизмы и санкции.

Критика А.П. Шергиным Ю.А. Тихомирова о спорности включения административно-правовых режимов в систему административно-правового регулирования не соответствует правовой действительности. Административно-правовой режим - реальный особый вид (порядок) административно-правового регулирования управленческой деятельности, прав и обязанностей субъектов и процедур деятельности. "Особость" этого вида регулирования в комплексе мер, закрепляемых в регулятивных нормах, устанавливающих специальные правила поведения, правовые стимулы, правоограничения (запреты, предписания, преференции и т.д.).

Сущность административно-правовых режимов как особой разновидности правовых режимов в самом общем виде состоит в том, что они предназначены для обеспечения функционирования как всех институтов административного права - органы исполнительной власти, государственная служба, административная ответственность и т.д., так и других институтов иных отраслей права и межотраслевых институтов (право собственности, предпринимательство и т.д.).

Все правовые режимы, формируемые в интересах регулирования административно-правовых отношений, носят императивный характер несмотря на то, что могут объединять в себе правовые нормы разных отраслей права, но их правомерно обозначать термином "административно-правовые режимы".

А.А. Долгополов обоснованно отмечает: "Поскольку совокупность правовых норм, устанавливаемых различными методами правового регулирования, объединенных режимным правовым регулированием, имеет общую императивную направленность, такую форму правового регулирования следует отнести к режимному административно-правовому регулированию"*(68).

Объект управленческого воздействия административно-правового режима специфичен: это комплекс связей и отношений между множеством субъектов с обязательным участием уполномоченных органов исполнительной власти, с принуждением (предотвращением), ликвидацией негативных тенденций и последствий нежелательных условий в этих связях и отношениях.

Самое главное, что характеризует административно-правовой режим, - это его связанность с государственно-управленческой деятельностью, функционированием органов исполнительной власти. Административно-правовые режимы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, всегда имеют ярко выраженный императивный характер.

Они могут использоваться для установления необходимых содержательных особенностей правового регулирования конкретного участка управленческой деятельности, определения набора специфических юридических средств, опосредующих существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия. При этом им отводится наиболее важная роль: непосредственное осуществление государственно-властного воздействия на общественные отношения; обеспечение стабильности; защита прав и охраняемых законных интересов и др.

Таким образом, административно-правовой режим представляет собой особый вид режима, "встроенный" в рамки общего административно-правового регулирования, состоящий из особого комплекса правовых норм, организационных мероприятий, установленных для достижения поставленных временных или постоянных целей: выполнения определенных функций, действий государственными органами, организациями, гражданами; защиты публичных и личных интересов, субъективных прав граждан; обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества и т.д.

Как видно из анализа основных подходов к определению понятия "административно-правовой режим", наука административного права в целом исходит из правильных методологических позиций в определении сущности административно-правовых режимов как явления, универсального для государственного управления, необходимого элемента организации государственного управления и эффективного инструмента самой государственной деятельности (Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Бахрах, С.М. Петров, Р.Ф. Идрисов, Н.С. Розанов, С.С. Маилян, Д.С. Жданкин и др.).

Сущность административных режимов "лежит в плоскости объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов"*(69).

Соответственно в своем исходном и наиболее абстрактном толковании административно-правовой режим - это особый порядок в системе государственного управления. Он представляет собой "особый вид регулирования, в рамках которого создается особая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния"*(70).

Административно-правовые режимы вводятся исключительно в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты в режиме обычного порядка государственного управления и текущего административно-правового регулирования*(71).

Они вводятся для учета специфики и особого характера групп общественных отношений, а также для создания особых подходов к регулированию тех сфер, которые неэффективно или нецелесообразно регулировать в обычном административно-правовом порядке, особенно если регулируемые отношения носят комплексный характер.

Д.Н. Бахрах в свое время справедливо отмечал: тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права - конституционного, административного и т.д., во-вторых, эти режимы затрагивают разные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования*(72).

Сложный, комплексный характер объекта регулирования, его определенная самостоятельность предполагают и комплексность регулирования. Административно-правовой режим как раз позволяет в наилучшей степени обеспечить комплексный способ регулирования соответствующих общественных отношений, объединяя и дифференцируя средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, сформировать адекватный юридический инструментарий для регулирования определенной группы отношений.

По своей роли в государственном управлении административно-правовые режимы дифференцируются на виды деятельности, не являющиеся непосредственно управленческими, обеспечивающие необходимое состояние определенных объектов (например, режим государственной безопасности, режим общественной безопасности) и непосредственно управленческие режимы, ориентированные на обеспечение нужд самого государственного управления (например, режим информационной безопасности). Отсюда следует, что административно-правовые режимы - это одновременно и динамика (вид государственной управленческой и регуляторной деятельности), и статика (результаты этой деятельности) - особые государственные состояния объектов, процессов и т.д.

До недавнего времени в доктрине административного права сущность административно-правовых режимов усматривалась исключительно в определении внутригосударственных мер, создающих необходимые условия для предотвращения и устранения какой-либо угрозы существующему правопорядку, общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью людей, окружающей среде и другим публичным интересам (В.Б. Рушайло, И.С. Розанов, В.В. Ласточкин, М.А. Рыльская, Р.А. Жданкин, Р.А. Марченко и др.).

В контексте новейших нормативных правовых актов (2010-2015 гг.) такой подход уже не отражает многогранности объектов административно-правовых режимов и новых способов воздействия на них. Содержание административно-правовых режимов меняется в направлении создания благоприятных условий для развития демократии, социальной справедливости и гарантирования реализации прав и законных интересов личности. Так, цель ряда новых административно-правовых режимов, применяемых в сфере инновационной деятельности государства и сфере предпринимательской деятельности, определяется как оптимизация баланса частных и публичных интересов, формирование инфраструктуры инновационной деятельности, установление правового статуса ее объектов и субъектов, формирование системы поддержки разработки и реализации программ инновационного развития и др.*(73)

В наиболее общем виде правовая и организационная структура любого административного режима включает в себя определение: целей режима; компетенции субъектов, уполномоченных на реализацию режима; порядка функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере действия режима; полномочий органов местного самоуправления в сфере режимной организации; специальных полномочий субъектов режимной организации в части нормативного правового регулирования, осуществления контроля и надзора за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим; полномочий непосредственных исполнителей режима; порядка деятельности организаций и поведения граждан в условиях действия режима; потребностей в издании соответствующих нормативных правовых актов; порядка финансирования и компенсации расходов на осуществление режимных мер по вертикали органов исполнительной власти, а также в отношении органов местного самоуправления, организаций, граждан.

В структуру административного режима включаются режимные мероприятия, реализуемые уполномоченными (организующими) субъектами административно-правовых режимов: создание штабов, нештатных подразделений, центров, наблюдательных советов и других структур, регистрация деятельности в режимных сферах, предоставление разрешений, регистрация отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений, причем при строгом соблюдении установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима, и др.

Цель режимных мероприятий - упорядочение соответствующей деятельности, недопущение отклонений от установленного в этих интересах порядка деятельности, выявление факторов, способных причинить ущерб охраняемым интересам, предупреждение и пресечение действий лиц, нарушающих режимные требования или склонных к их совершению, и др.

По этой причине в структуре режимных мероприятий важное место занимает их планирование. Предметное содержание этих мероприятий можно определить как обеспечение обычной жизнедеятельности людей, производственной деятельности в ординарной ситуации, но с учетов вероятности или возможности нарушения охраняемых режимом интересов.

Система режимных мероприятий планируется и формируется применительно к каждому режиму при помощи правовых установлений, отражающих специфику режимной сферы*(74).

Общее режимное оформление таких основных мероприятий предусматривается в федеральных законах или постановлениях Правительства РФ*(75).

Основываясь на новых административно-правовых режимах следует констатировать изменения в комбинировании способов регулирования режимного порядка деятельности субъектов права. Для значительного числа административно-правовых режимов, характерны "жесткие" способы регулирования - запреты, правоограничения, обязывания, распоряжения и т.д., создающие те или иные ограничения для субъектов права. В науке административного права они именуются специальными (экстраординарными) административно-правовыми режимами*(76).

Вместе с тем появились новые виды административно-правовых режимов, основанные на преференциях (от франц. preference - предпочтение). Сущность административно-правовых режимов зон территориального развития*(77), территорий опережающего развития*(78), свободного порта*(79), промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и других особых зон*(80), инновационных центров*(81), энергомашиностроительных, медицинских и других кластеров*(82) и проч. состоит не в ограничениях субъектов права, а в предоставлении им различных преференций: дополнительных прав, освобождения от некоторых обязанностей, государственных гарантий; передаче материальных ценностей, предоставлении разнообразных благоприятных возможностей реализации субъектами своих прав и частных интересов и т.д.*(83) Однако эти преференции субъектам права - носителям режима предоставляются при соблюдении соответствующих условий и ограничений. В этом особенность преференциальных административно-правовых режимов.

Одной из первых в юридической литературе предприняла попытку анализа сущности и содержания новых режимов Г.С. Беляева*(84). Автор определяет их как режимы, основанные "на преимуществах", хотя в федеральных законах о соответствующих режимах используется другой термин - "преференции".

Преференции - предоставление государством льгот и приоритетов субъектам режимных отношений. Понятие "преференции" является более широким - включает преимущества, льготы, особые условия использования объектов. Преференции предоставляются государством на основе законодательства для поддержки определенных видов деятельности.

В соответствии с законодательством новые режимы, вводимые в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития, создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения и т.д., следует именовать "преференциальными административно-правовыми режимами", или "административно-правовыми режимами, основанными на преференциях".

Г.С. Беляева, исследуя новые правовые режимы с позиций общетеоретического измерения, оставила без внимания вопрос об их правоотраслевой принадлежности.

На наш взгляд, правильная оценка режимов особого правового регулирования отношений, связанных с государственной поддержкой инновационной, инвестиционной деятельности, развития высокотехнологичных отраслей экономики и созданием для этих целей специальных территорий с особым порядком осуществления предпринимательской и других видов деятельности, а также учреждением особых структур управления, возможна исключительно через "призму" административно-правовых режимов.

Для устойчивого решения инновационных, инвестиционных и других современных задач социально-экономического развития государственное управление испытывает острую потребность в особых регулятивных свойствах административно-правовых режимов. Это позволяет эффективно организовывать деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в рамках их компетенции, а также других субъектов права в сфере развития инноваций; направлять их волю на достижение целей режима.

В рамках преференциального административно-правового режима субъекты инновационных отношений (наблюдательные советы, органы исполнительной власти и местного самоуправления, управляющие компании, хозяйствующие субъекты, резиденты, индивидуальные предприниматели, граждане и др.) имеют возможность эффективно осуществлять предусмотренную режимом деятельность, осуществлять инвестиции в рамках установленного порядка и тем самым удовлетворять собственные частные интересы.

Преференциальные административно-правовые режимы в сфере развития инноваций позволяют объединять и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие соответствующий режим, в зависимости от предмета, целей и задач соответствующего режима.

Действующие преференциальные административно-правовые режимы направлены на стимулирование в основном инновационной деятельности государства, создание условий для обеспечения безопасности в этой сфере для личности, общества и государства. Но такого рода модификация административно-правовых режимов имеет перспективы широкого применения и в других сферах государственной деятельности. Так, публичные услуги признаны главным социальным мандатом государства и его институтов. Очевидно целесообразно вводить режимы, связанные с оказанием публичных услуг, прежде всего государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

При всем своеобразии преференциальных административно-правовых режимов и содержащихся в них комбинаций юридических, организационных и иных средств регулирования для них характерны все типичные признаки административно-правовых режимов: нормативные правовые акты, устанавливающие специальный порядок деятельности в тех или иных сферах общественных отношений; уполномоченные субъекты, наделенные полномочиями формировать и (или) реализовывать соответствующий режим; детальная регламентация деятельности всех субъектов, подпадающих под действие режима; контроль, надзор за деятельностью и действиями в рамках режима; запреты, правоограничения, дозволения, преференции целевого стимулирования субъектов, действующих в условиях режима; специальные организационные, информационные, материальные, финансовые, технические и другие средства.

Краткое общее определение наиболее характерного признака административно-правового режима, выражающего его сущность, может быть представлено в следующем виде: это особый порядок административно-правового регулирования, использующий определенное сочетание юридических средств (запретов, правоограничений, дозволений, льгот, привилегий, иммунитетов, снятия ограничений, поощрений, приоритетов и т.д.), определяющий таким образом систему требований и условий в отношении субъектов, объектов, функций, процессов с учетом специфики соответствующей сферы государственного управления.

Все административно-правовые режимы, в том числе основанные на преференциях, являются императивными, предусматриваемые ими требования и условия не могут быть изменены ни по усмотрению участников режимных правоотношений, ни по усмотрению уполномоченных органов исполнительной власти*(85). Их сущность и назначение не зависят от наличия в их содержании разрешений, дозволений, преференций и иммунитетов. Содержание конкретных административно-правовых режимов определяется их целевым назначением, характером и особенностями объекта режима.