Перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов по расходам

Развитие казначейской системы характеризовалось расширением территориального охвата казначейской системы, завершением создания органов федерального казначейства субъектов РФ. После экспериментальной отработки соответствующих вопросов на казначейские технологии переводились неохваченные ими ранее министерства и ведомства, продолжался процесс открытия лицевых счетов для новых категорий распорядителей и получателей бюджетных средств.

В основном это расходы по смете на содержание главных распорядителей, а также расходы министерств и ведомств, имеющих гриф секретности. Перевод на лицевые счета этих бюджетополучателей задерживается из-за слабой технической оснащенности отдельных территориальных органов, что является следствием недостаточного финансирования.

С созданием территориальных органов казначейства Республике Татарстан и возобновлением их деятельности на территории Чеченской Республики завершено формирование организационной структуры федерального казначейства.

Создана полноценная, единая централизованная система, объединяющая 89 региональных управлений и более двух тысяч отделений в городах и районах.

По состоянию на 1 января 2002 года около 35 тыс. федеральных учреждений переведены в систему федерального казначейства. Казначейская система исполнения бюджета получила полное законодательное оформление ведением в действие с 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В настоящее время в России прилагается большое значение не только учету потоков денежных средств сектора государственного управления, но и учету активов и пассивов возникающих в этом секторе. В 1 квартале того года на заседании Правительства Российской Федерации рассмотрены первые результаты инвентаризации финансовых активов и обязательств Правительства. Сейчас в Минфине проводится работа в рамках этой инвентаризации. И мы очень надеемся, что уже в 2001 году мы сможем представить в Государственную Думу не только отчет об исполнении бюджета в разрезе бюджетной классификации, но и полный бухгалтерский баланс активов и пассивов Правительства Российской Федерации.

Что касается эффективного управления ресурсами, прежде всего, необходимо отметить, что 23.01.2000 года Правительством Российской Федерации одобрена концепция функционирования единого счета федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются следующие моменты:

§ централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытым ГУФК;

§ централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджетов на уровне УФК;

§ ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК.

Концепция ЕКС не позволяет бюджетным учреждениям иметь счета в кредитных организациях, для них должны быть открыты лицевые счета в органах федерального казначейства. В этой части также можно сказать, что мы близки к реализации этого условия.

Сегодня во многих регионах уже реализованы элементы единого счета. Уверена, что если техническая оснащенность органов федерального казначейства не станет помехой, то эти технологии введутся в сроки, определенные указанным распоряжением Правительства.

Значимость реализации концепции функционирования ЕКС для России определяется следующим:

1. Информация об объемах поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации становиться актуальной, поскольку резко увеличивается скорость ее получения.

2.  Становится доступной информация об общем объеме налогов и сборов, поступающих на территории субъектов Российской Федерации, а также о соответствии сумм зачисления регулирующих налогов в бюджеты разных уровней по нормативам их распределения, установленных законодательством Российской Федерации.

3. Правительство Российской Федерации будет обладать ежедневной информацией о движении средств федерального бюджета на лицевых счетах органов федерального казначейства, включая операции по их расходованию главными распорядителями средств федерального бюджета.

4. Получаемая информация о движении средств на лицевых счетах органов федерального казначейства по финансированию и кассовому расходу средств федерального бюджета позволит Правительству Российской Федерации сделать объективную оценку объемов средств, не связанных обязательствами в каждом текущем периоде, что создает предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета.

5. У Правительства Российской Федерации появится возможность эффективного управления средствами федерального бюджета. Сокращается необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних финансовых рынках, что, в конечном счете, приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга.

6. Увеличится скорость расчетов в государственном секторе, что в конечном счете приведет к развязке неплатежей создаваемых этим сектором, что является в настоящее время очень важным для других секторов экономики.

Все вышеперечисленные преимущества, которые появляются с введением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.

Говоря об эффективной системе учета в государственном секторе, нельзя не остановиться на таком базовом элементе учета, как бюджетная классификация. Бюджетная классификация в Российской Федерации нуждается в глубокой доработке с тем, чтобы она обеспечила всесторонний охват бюджета в его расширенном понимании (включая внебюджетные средства и государственные внебюджетные фонды такие, как Пенсионный фонд, Фонды социального и медицинского страхования). Классификация должна обеспечить сопоставления с данными международных систем бюджетной классификации.

Система бюджетной классификации и учета также позволят точно устанавливать, на кого возложена ответственность за обеспечение бюджетных поступлений и расходования средств.

Особое внимание при доработке классификации должно быть уделено именно ведомственной классификации расходов.

 Для обеспечения единства учетной политики в Российской Федерации Минфином в 1999 году был издан приказ № 15-н, утверждающей инструкцию по бухгалтерскому учету исполнения бюджета всех уровней бюджетной системы. В настоящее время идет процесс реального применения указанной инструкции. Правду сказать, внедряется она очень тяжело, поскольку все уже отвыкли от жестких правил учета.

Одним из факторов, способствующих наведению порядка в бюджетном учете на субфедеральном уровне, может являться принцип кассового обслуживания счетов по учету средств региональных бюджетов органами федерального казначейства.

Казначейские алгоритмы и правила заставят субъекты Федерации подстроить свои бюджеты под эту заданную матрицу. Кстати, в Бюджетном кодексе РФ определено, что субъекты Федерации, получающие из федерального бюджета дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, обязаны открыть свои счета только в федеральном казначействе. Сейчас мы активно проводим в жизнь этот принцип, несмотря на сопротивление отдельных губернаторов.

В настоящее время разработана Постановлением правительства РФ № 584 15.08.01 г. «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» /13/. Она направлена на достижение целей, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации, по развитию системы межбюджетных отношений и реализацию соответствующих разделов стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 года и программы Социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

 

В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и/или предоставления финансовой помощи.

Реализация Программы должна быть направлена на формирование и развитие системы бюджетного устройства, бюджетного регулирования, обеспечивающих оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом, достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности.

Исходя из этого, основными задачами Программы являются:

1. упорядочивание бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

2. четкое разграничение расходных полномочий;

3. четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4. формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5. повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов.

Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:

1. разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и "стимулирующую";

2. выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3. распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4. в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

5. методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6. жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

7. максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;

8. установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (приложение 14).

К 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов.

Заключение

 

В заключении работы следует отметить, что казначейская система исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - одно из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием бюджетных средств, будучи заинтересованы в его отсутствии.

Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.

В сфере расходов федерального бюджета до настоящего времени действующая система носила отпечаток предельно централизованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечисления этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные операции. В следствии раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.

Иными словами, действующим механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности и создал возможности их нецелевого использования. Поэтому стала актуальной проблема внесения изменений в процесс исполнения бюджета, т.е. переход на казначейскую систему.

В соответствии с указанными актами основными задачами органов казначейства являются организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов всех уровней, управление доходами и расходами этих бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы.

Казначейство, представляя собой центральную часть системы государственного финансового управления, проводило работу по совершенствованию управления расходами в бюджетной сфере, расширяя спектр своего контроля за госрасходами.

За время существования казначейства эта структура заняла свое место в системе экономических отношений. Если подвергнуть анализу практическую деятельность федерального казначейства по выполнению функций и задач, закрепленных Указом Президента и Положением о федеральном казначействе, то можно сказать, что они выполняются сегодня примерно на 90 %.

На следующих этапах развития казначейской системы исполнения федерального бюджета необходимо принять к исполнению следующие функции и задачи:

§ регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

§ закончить переход на функционировании единого счета федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета.

§ управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга.

§ Перейти полностью на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.

Значительные изменения в казначейской системе исполнения федерального бюджета произошли после введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетным кодексом установлен правовой статус всех участников бюджетного процесса, основы и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, и, что на наш взгляд наиболее важно, Бюджетным кодексом и Положением о Министерстве финансов Российской Федерации функции по методологическому руководству бухгалтерским учетом исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы и бухгалтерским учетом в бюджетных учреждениях возложены на Минфин России.

В зависимости от того как нормативная база в дальнейшем будет совершенствоваться, будет зависеть эффективность исполнения бюджетов государственных средств. Счета бюджетных учреждений в кредитных организациях или учреждениях Банка России должны быть закрыты и открыты лицевые счета в казначействе. На лицевых счетах бюджетных учреждений должны отражаться лимиты бюджетных обязательств, полученное финансирование и кассовый расход.

В результате внедрения казначейских технологий:

§ Обеспечивается сохранность средств;

§ Обеспечивается контроль на всех этапах исполнения бюджета;

§ Контроль осуществляется на стадии, предшествующий платежу, что делает этот контроль наиболее эффективным;

§ Повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и ресурсами.

Безусловно одно: казначейская система исполнения бюджета – основа развития бюджетных экономических отношений в России на перспективу.

Список использованной литературы

 

1. Конституция РФ 12.12.1993 г.

2.  Бюджетный кодекс РФ № 194-ФЗ от 30.12.2001 г.

3. Указ Президента РФ от 08.12.1992 г. №1556 от «О федеральном казначействе».

4.  Постановление от 27.08.1993 г. № 864 «О федеральном казначействе».

5. Закон РФ от 27.01.1995 г. № 34 «О казначейской системе исполнения федерального бюджета РФ».

6. Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ».

7. Постановление Правительства РФ от 28.08.1997 г. №1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета».

8. Федеральный закон от 5.08.2000 г. № 115-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 14.12.2001 г. «О федеральном бюджете 2002 год».

10. Закон РФ от 18.06.92 г.№ 3061-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в следствии катастрофы на Чернобыльской АЭС».

11. Федеральный закон от 27.12.2000 г. № 150 ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год».

12. Указ Президента РФ от 12.05.97 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета».

13. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. №584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

14. Временная инструкция МФ РФ от 09.10.96 г. №3-Е1-6/50 «О порядке введения лицевых счетов распорядителями ассигнований, финансируемых за счет средств федерального бюджета, через территориальные органы федерального казначейства».

15. Приказ от 13.01.1995 г. № 10 «О совершении операций по расходованию средств федерального бюджета территориальными отделениями федерального казначейства».

16. Приказ от 19.04.2000 г. № 46Н «Об утверждении Правил кассового обслуживании исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства».

17. Постановление Правительства РФ «О порядке финансирования расходов, связанных с реализацией Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыоьской АЭС» (№ 506 от 24 апреля 1996 года) - // Российская газета, 1996.

18. Приказ Министерства обороны СССР от 1 июня 1990 года № 200 «О внесении в действие классификации расходов по смете Министерства обороны СССР».

19. Приказ МФ РФ от 15.04.2002 г. № 30Н «О внесении изменений и дополнений в Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденные приказом Министерства финансов №38Н от 25.05.1999 г.».

20. Приказ от 30.12.1999 г. № 106н «Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета».

21. Распоряжение МФ РФ от 16.01.1995 г. № 2 «О порядке открытия счетов территориальным отделениям федерального казначейства».

22. Закон РФ № 34 от 27.01.1995 г. «О казначейской системе исполнения федерального бюджета РФ».

23. Постановление Правительства РФ «О порядке финансирования расходов, связанных с реализацией Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (№ 506 от 24 апреля 1996 года) - // Российская газета, 1996.

24. Письмо МФ РФ И ЦБ от 25.12.1992 г. № 120 «О порядке финансирования, учета и отчетности расходов по ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС».

25. Указания по ведению лицевых счетов в органах федерального казначейства распорядителей и получателей бюджетных ассигнований силовых федеральных органов исполнительной власти от 24.06.1999 г.