ЕС в кипрской проблеме (2004-2012): «ограниченный импульс» Брюсселя

Процесс присоединения Кипра к Евросоюзу, как уже упоминалось, был официально завершен 1 мая 2004 года. Четырьмя годами позже Республика Кипр стала членом Европейского монетарного союза: с 1 января 2008 года в обращение был введен евро. А 1 мая 2004 г. закончилась шестая волна расширения, объединенная Европа пополнилась десятью новыми государствами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и Средиземноморья, ЕС стал насчитывать 27 стран-членов.

Казус Кипра и в новом «евросоюзовском» качестве обнаруживал свою уникальность, поскольку на перспективах воссоединения греческой и турецкой общин острова после провала плана Аннана на референдуме греко-кипрской общины 24 апреля 2004 года был поставлен крест, Кипр был принят в ЕС де-факто разделенным надвое. Таким образом, этнический конфликт на острове оставался неурегулированным, на Кипре продолжали существовать официально признанная Республика Кипра и нелегитимная ТРСК. В соответствии со статьей №10 Протокола о присоединении Кипра к Евросоюзу подтверждалось, что «Кипр принимается в Европейский Союз в качестве де-факто единого государства, однако учитывая то обстоятельство, что северная часть островного государства не находится под эффективным административным контролем официального правительства Кипра, законодательные нормы ЕС на нее не распространяются».

Как видим, ЕС не мог оставаться в стороне от кипрского вопроса после того, как Республика Кипр стала страной-членом данного наднационального образования. Брюссель, ставший немаловажным внешним игроком кипрской ситуации, актором субрегионального уровня, во-первых, связал себя договорными обязательствами с РК. Они предусматривали, при необходимости, содействие справедливому разрешению кипрского вопроса после вступления Кипра в ЕС. Весной 2004 года законодательная гипотетичность стала императивом. Во-вторых, этническая разобщенность и отсутствие единого общего административного контроля над кипрской территорией разрушало экономические планы Брюсселя на Кипре.

Таким образом, ЕС никак не мог выйти из системы кипрской ситуации, он был прямо-таки «обречен» на активные действия, дабы постараться сыграть на острове в игру с «ненулевым результатом». Тем не менее, после 2004 года эффективность «Еэсовского» измерения в кипрском урегулировании стала заметно снижаться, что привело к ограниченности потенциала импульса субрегионального актора. Постараемся доказать данную рабочую гипотезу параграфа, разложив «по хронологическим полочкам» шаги ЕС на кипрском направлении и определив их место в системе межобщинных отношений на Кипре. Однако перед выполнением поставленной задачи следует кратко остановиться на том, как воспринимали греческая и турецкая общины в 2004 году фактор ЕС в казусе Кипра на предмет его потенциала в кипрском урегулировании.

По мнению греческого специалиста Г.Кириса, «статус членства Республики Кипр в Евросоюзе усилил уверенность греков-киприотов в своем политическом авторитете. Они стали чувствовать себя еще более независимо - политическое руководство греческой общины во главе с лидером Т. Пападопулосом не имело серьезного стимула для интенсификации переговоров с турецкими киприотами ради поиска приемлемого варианта всекипрского урегулирования». На самом деле, вступление в ЕС являлось для греков-киприотов основной политической целью. Как только цель была достигнута, греческие киприоты предпочли абстрагироваться от кипрской проблемы. В свою очередь, ЕС как субрегиональный актор не стал катализатором таких импульсов, которые мотивировали бы греческих киприотов на продолжение переговоров с представителями турецкой общины по проблематике кипрского вопроса.

Совсем иной политический климат складывался в рассматриваемый период вокруг турецких киприотов: на севере острова набирали силу ростки «еврооптимизма». Данная тенденция объяснялась очень просто: после отклонения плана Аннана греками-киприотами на всенародном референдуме турецкие киприоты так и остались в международной политической изоляции. Да, к сожалению для них, южная греческая часть острова была принята в ЕС, греки-киприоты получили общеевропейское гражданство, общеприменимое законодательство ЕС, возможность вести беспошлинную торговлю в рамках общеевропейского таможенного союза. Турецкие же киприоты не вошли в Евросоюз и не добились урегулирования территориальной проблемы. Таким образом, с весны 2004 года они фактически оказались в изоляции. Единственным способом прорвать ее было движение к Евросоюзу. По данным опроса общественного мнения, проведенного агентством «Евробарометр», в 2005 году 71 процент турецких киприотов ратовал за скорейшее присоединение к ЕС.

Брюссельский истэблишмент ясно понимал, что для завершения европеизации Кипра включение в свою политическую орбиту турецких киприотов было насущно необходимым. По этой причине вскоре после того, как к «европейской семье» присоединился официальный Кипр, ЕС приступил к реализации «Программы помощи общине турецких киприотов» (далее - Программа помощи) в отношении Кипра неофициального, т.е. самопровозглашенной Турецкой Республики Северный Кипр, занимающей 37 процентов территории острова. Остановимся на этом сюжете подробнее.

«Лейтмотивным» документом, конкретизирующим условия и порядок реализации Программы помощи, является постановление Европейского Совета №389/2006 от 27 февраля 2006 года. Перед тем, как перейти к анализу его содержания, считаем необходимым остановиться на ряде важных политических инициатив ЕС 2004 года. В первую очередь надо акцентировать внимание на заключении заседания Европейского Совета, прошедшего в Люксембурге 26 апреля 2004 года: «Сообщество турецких киприотов выразило свое ясное желание жить с Европейским Союзом. Европейский Совет решительно настроен положить конец изоляции турецких киприотов и способствовать процессу воссоединения Кипра, оказывая поддержку экономическому развитию турецких киприотов. Европейский Совет обратился к Еврокомиссии с просьбой содействовать в исполнении решений такого рода. Особое внимание должно быть уделено вопросу экономической интеграции острова, улучшению контактов между сообществами греческих и турецких киприотов, содействию развития межобщинных контактов с органами ЕС. Европейский Совет рекомендует использовать для решения поставленных задач сумму в размере 259 млн. евро, которая уже зарезервирована для северной части Кипра на случай воссоединения острова».

Аналитики в Евросоюзе, на наш взгляд, правильно и оперативно оценили обстановку: бездействие в отношении турецких киприотов могло обернуться серьезным локальным кризисом казуса Кипра. Главной политической задачей Брюсселя в отношении Кипра, безусловно, являлось установление стабильности и территориального единства острова ради четкой реализации наполеоновских евроинтеграционных планов. Заметим, что слова Евросоюза не расходились с делами. Так, существенным шагом для установления стабильности на разделенном острове стало постановление о так называемой зеленой линии - границе, отделяющей Республику Кипр от самопровозглашенного государства турецких киприотов, принятое 29 апреля 2004 года.

Постановление вступило в силу в день присоединения Кипра к Евросоюзу и устанавливает режим пересечения «зеленой линии». Важнейшее положение данного акта свидетельствует о том, «что граница между Республикой Кипр и государством турецких киприотов не является внешней границей ЕС». Данное решение Европейского Совета ввело упрощенный порядок пересечения «зеленой линии» для греческих и турецких киприотов, что не могло не способствовать росту трансграничного транзита товаров, капиталов и услуг. Таким образом, закон о «зеленой линии» сыграл важную роль в деле межобщинного сближения, поскольку он четко регламентировал и оптимизировал процедурные вопросы пересечения границы. Безусловно, описываемый акт носил четкую либерально-прогрессивную направленность. Вдобавок он обладал важным институциональным значением: постановление заложило условия применения норм в сфере таможенного и пограничного контроля общеевропейского законодательства, которые стали распространяться на турецких киприотов. Обратимся к фактам и проиллюстрируем справедливость утверждения о позитивной динамике реализации рассматриваемого постановления. Так, по состоянию на 2008 год количество ежемесячных пересечений границы увеличилось в 1,5 раза и составило 120 тыс. человек. В апреле 2008 года состоялось открытие пограничного перехода на центральной улице разделенной Никосии - ул. Ледра. Среднегодовой объем торговли по состоянию на 2011 год равнялся 7 млн. евро.

Итак, из рассмотренных политических шагов объединенной Европы вытекает четкая логика поддержки турецких киприотов. Более того, как отмечает ученый Кирис, «Евросоюз стал первым актором, принимающим в официальном порядке решения в отношении турецко-кипрской общины». При этом к сказанному необходимо добавить, что ЕС не признает легитимности самопровозглашенной Турецкой Республики Северный Кипр. Иной дипломатической позиции от политического актанта-«тяжеловеса», сложенного из «кирпичиков» верховенства закона и прав человека, нельзя ожидать.

В Европейском Союзе отчетливо понимали, что кипрский вопрос должен решаться в рамках норм международного права. По этой причине, данное интеграционное объединение полностью поддерживает посредническую миссию ООН по мирному урегулированию. Однако для того, чтобы ооновский механизм «заработал», нужно создать условия и предпосылки, которые придали бы мотивационный импульс переговорному процессу актантов локального уровня. В Брюсселе пришли к выводу, что нужно выводить турецких киприотов из многоуровневой изоляции, сделав ставку на социально-экономические аспекты отношений.

Здесь мы возвращаемся к ранее анонсированному постановлению Европейского Совета от 27 февраля 2006 года с тем, чтобы подробнее рассмотреть его. На наш взгляд, в данном документе четко обозначена программа самостоятельных шагов Евросоюза в кипрском вопросе. «Точкой опоры» для ЕС в кипрской проблеме после 2004 года, повторим, является содействие развитию турецких киприотов. Эту мысль подтверждает название документа «Постановление об оказании финансовой помощи сообществу турецких киприотов», а в его содержании дается конкретизация действий ЕС.

Интересно заметить, что краткосрочная перспективная глубина документа охватывает временной промежуток с 2006 по 2012 годы. Таким образом, для выполнения исследовательской задачи параграфа нам достаточно проанализировать содержание лишь названного постановления. Справедливости ради заметим, что иных «работающих» законодательных решений ЕС по Кипру в рассматриваемый хронологический промежуток принято не было.

Из анализа содержания документа несложно прийти к выводу, что двадцать программ, инициированных ЕС, призваны содействовать достижению глобальной цели - воссоединению Кипра и его полноценной европейской интеграции, в идеале исчерпанию конфликтного потенциала кипрского вопроса. Итак, Брюссель в своей инициативе сделал ставку на форсирование экономических и социальных аспектов развития сообщества турецких киприотов. Однако внимание уделялось и политической составляющей, как мы убедимся далее. Целевой аудиторией «Программы финансовой помощи» стали фактически все слои турко-кипрского сообщества: «база реципиентов данной инициативы предельно широка, она включает студентов, преподавателей, фермеров, участников гражданского общества; конкретные шаги благотворно отразятся на жизни деревень, ферм, школ и университетов», - конкретизировал содержание Программы Еврокомиссар по вопросам расширения и политики соседства Ш.Фюлле. Как видим, аналитики ЕС стремились удовлетворить интересы всех сторон, понимая императивность максимально возможного охвата представителей различных социальных групп. С другой стороны, в содержании евросоюзовской инициативы превалировал экономический детерминизм, который, на наш взгляд, перекодировал потенциал фактора ЕС в негативное русло в плане реализации основной цели.

Тем не менее, как отмечает греческий специалист Кирис, «результатом реализации Программы финансовой помощи ЕС для турок-киприотов стало значительное повышение уровня жизни. Например, у представителей турко-кипрской интеллигенции появилась возможность участвовать в общеевропейских отраслевых программах, повысить уровень своей социальной мобильности. Фермеры получили новую современную с/х технику и технологии, для городских жителей долгожданной реальностью стал постоянный доступ к чистой питьевой воде и бесперебойной подаче электроэнергии. Получила поддержку и новые возможности активная часть турко-кипрского гражданского общества.

В подтверждение проиллюстрируем сказанное фактами. Так, в рамках подпрограммы «Развитие человеческого капитала» была выделена сумма в размере 8 млн. евро. Целевые средства были израсходованы следующим образом:

) преподаватели начальных и средних школ, профтехучилищ получили возможность пройти стажировку в рамках повышения квалификации в стране-члене ЕС;

) было выделено 72 гранта на сумму 4 млн. евро для модернизации оборудования и технологий в образовательных учреждениях.

Большую материальную поддержку получило сельское хозяйство и фермеры: в целом на модернизацию агрикультуры с 2006-го по 2012 год ЕС выделил 29 млн. евро, что позволило значительно повысить урожайность основных с/х культур, способствовало развитию животноводства и пчеловодства.

Территория Кипра, известно, не может похвастать обилием водоносных горизонтов. Под лозунгом «Чистая вода для здоровой жизни!» в 2007- 009 гг. было ассигновано 46 млн. евро, что позволило решить «водную проблему» в городах Лефкосии, Гюньеле, Кирении, Лефке и Морфу.

Закончим конспективное изложение особенностей Программы сюжетом, связанным с политическим развитием турецко-кипрской общины. В 2007 году на «содействие развитию гражданского общества турецких киприотов, создание условий для процветания атмосферы диалога, доверия и сотрудничества ради достижения межобщинного согласия были выделены средства в размере 10,4 млн. евро». Квинтэссенцией действий ЕС на кипрском фланге не могли не стать демократические ценности.

Однако изменили ли они кипрскую ситуацию к лучшему? Приблизили ли они и сама Программа финансовой помощи в целом достижение цели, поставленной Евросоюзом? И как охарактеризовать влияние и роль фактора ЕС в кипрской ситуации?

В свете этих вопросов подведем итоги параграфу и всей главе. Напомним, что на первых страницах данного параграфа мы выдвинули рабочую гипотезу о непродуктивности политики ЕС в кипрской проблеме после вступления официального Кипра в состав данного объединения. Мы проанализировали все действия Евросоюза на кипрском направлении и убедились в том, что они носили ярко выраженный экономический характер. Действительно, аналитики ЕС руководствовались логикой homo economicus и полагали, что социоэкономический детерминизм станет мощным стимулом для прорыва изоляции турецкой общины, будет способствовать оживлению контактов турок Кипра с кипрскими греками, посеет в массах семена «еврооптимизма».

Однако, в период 2004-2012 гг. происходит значительное падение влияния фактора ЕС в кипрской ситуации. Так, согласно данным официального опроса общественного мнения, в 2011 г. лишь 48 процентов турецких киприотов были «еврооптимистами», т.е. поддерживали политический курс ЕС в отношении непризнанной ТРСК и надеялись на присоединение северной части Кипра к ЕС. На наш взгляд, Евросоюз не придал значение объективному ухудшению политического климата турко-кипрской общины после того, как в 2004 году греческие киприоты «возвысились» над турецкими, примкнув к ЕС. Помощь ЕС в рамках финансовых программ неоспоримо ценна, однако Брюссель «зациклился» на экономике, устранившись от политики.

Названная тенденция не была актуальной на рубеже XX-XXI веков, что позволило фактору ЕС выдвинуться на авансцену наряду с ооновским форматом в деле кипрского урегулирования, стать параллельным и взаимодополняющим измерением к ооновскому вектору внешнего уровня кипрской системы. A propos, о международном уровне казуса Кипра в ооновском формате пойдет речь в следующей главе нашего исследования.