Понятие и сущность местного самоуправления

Научное определение изучаемого социально-политического института предполагает прежде всего понимание его государственно-правовой природы.

Существование муниципального управления, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, существующей в классовом обществе как государственная власть, осуществление которой доверено прежде всего общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. В государственной форме власть осуществляется также субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и её субъектами, а в унитарных государствах - на уровне крупных административно-территориальных единиц.

Однако и во многих крупных административно-территориальных единицах государств, и на территориях, входящих в их состав, вплоть до низового звена. Публичная власть нередко осуществляется не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми ими органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Эта власть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью.

На местном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения. В связи с этим парламентским принципом отделения управления от правотворчества и исполнения здесь почти не применим. Поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены как корпорации публичного и частного права, т.е. учреждения, обладающие правами публичного содержания и правами юридического лица. В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах, и в то же время, как юридического лица.[3, 234]

И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института были различными в разных странах, в целом их политико-юридическая сущность и функции одинаковы повсеместно. Например, историческая роль германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от влияния английского местного самоуправления на формирование конституционной монархии в Соединённом королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось под жёстким контролем государственных чиновников, суверенных князей и королей, будучи одновременно их материально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударственного характера. В Англии сформировалась система муниципального управления принципиально иного характера, ставшая составной частью парламентского правления страны.

Но в настоящее время несмотря на явные организационно-правовые различия между названными муниципальными системами, эти органы имеют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечиваю жизнедеятельность населения местных общин на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых ими в пределах своей компетенции.

Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло за собой раздвоение публичной власти между двумя системами организации публичной жизни: государственной - централизованной и муниципальной (местной) - децентрализованной.

Известно, что публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя (например, королевская власть), так и из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений. Такие реформы приводили к изменению этнического состава населения реорганизованных территорий, перемешивали в нём представителей древних триб и родов, также иностранцев и т.д. Одновременно с созданием государства шло формирование права - путём трансформирования обычаев прошлой эпохи, придания нормативного характера судебным решениям, практического закрепления нормативных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось не только на централизованном уровне, но и в пределах действия муниципальной власти.[7, 65]

Территориальная организация публичной власти превращает её в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации такой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности это и означает «решение вопросов местного значения». Поэтому формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: вертикальной организацией государственной власти и её взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.

В классовом обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Основными юридическими средствами этой территориальнгй управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.[6, 143]

В то же врем, местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому основным признаком муниципалитетов является относительно децентрализованный характер их организации, причём широкие начала демократии существуют не в противовес государству а в качестве его продолжения в территориальных общностях. Муниципалитеты как система представляют собой фундамент государства и поэтому являются составным элементом конституционного механизма государства. При этом они учреждаются в интересах местного населения, обладают финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции. Важный принцип организации и деятельности муниципалитетов заключается в их подчинённости и подконтрольности местному населению, которое их формирует.

История показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма. Например, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил. Не случайно, такая консервативная форма правления, как Баварское королевство и другие германские монархии, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к буржуазной конституционной впервые подняли правовое закрепление основ местного самоуправления на конституционный уровень.

В принципе формирование централизованного государства всегда означало всё большее перемещение функций публичной власти от общин в центр (нередко насильственным путём), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. Остаток публичных полномочий у орогганов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии. Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различных общин в процессе интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс был явлением прогрессивным, поскольку государство уже обеспечивало народное политическое единство, защищало государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, обеспечивало народный суверенитет.

Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, а на местном уровне должно быть столько власти, сколько её необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ и решения на местах вопросов государственного значения.[3, 238]

Муниципальное управление должно быть максимально эффективным. Особую роль в определении его функций призвано сыграть законодательство о местном самоуправления, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, соответствующих органов местного самоуправления, должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципий. Местное самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.