Правовая ответственность за нарушение условий бюджетного кредитования

Исследование института бюджетного кредита юридическим лицам будет неполным без анализа правового института привлечения к ответственности за нарушения, допускаемые заемщиком-получателем бюджетного кредита.

В Бюджетном кодексе РФ такие правонарушения отнесены к нарушениям бюджетного законодательства, из чего следует, что в случае привлечения к ответственности заемщика применяется специальная административная процедура, установленная Бюджетным кодексом РФ.

Данный институт носит универсальный характер, и его нормы применяются ко всем видам договоров бюджетного кредита. Для нашего исследования он представляет повышенный интерес, поскольку именно на том, что привлечение к ответственности заемщика по договору бюджетного кредита производится в административном порядке, и основывается точка зрения о публично-правовом характере отношений по бюджетному кредиту.

Рассмотрим виды правонарушений получателя бюджетного кредита, за которые Бюджетный кодекс РФ предусматривает привлечение к ответственности.

Согласно статье 290, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет:

– наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;

– изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

– изъятие в бесспорном порядке процентов (платы) за пользование бюджетными средствами;

– взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

– сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета.

В соответствии со статьей 291 неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет:

– наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;

– изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе;

– взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Кроме того, в Федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год периодически включаются правовые нормы об ответственности юридических лиц за нецелевое использование средств бюджетных кредитов. К примеру, в соответствии со статьей 80 Федерального закона от 30 декабря 2000 года №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального Банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению.

Периодом нецелевого использования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению. Взыскание указанных штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства.

Привлечение к ответственности получателей бюджетного кредита за указанные нарушения бюджетного законодательства производится в следующем порядке. В силу статей 284, 2841 Бюджетного кодекса РФ, руководители органов Федерального казначейства, органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право применения мер принуждения к получателям бюджетных средств.

В частности, указанные должностные лица имеют право принимать решения: о списании в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; о списании в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; о взыскании в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и за просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевого счета получателя бюджетных средств производится, согласно статье 285 Бюджетного кодекса РФ, на основании правового акта – постановления, подписанного руководителем (его заместителем) указанных финансовых органов.

Постановление, в свою очередь, принимается на основании акта проверки получателя бюджетных средств либо на основании заключения об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами не позднее, чем в течение десяти дней после составления акта проверки либо представления заключения. Данные правовые акты, как и иные действия должностных лиц финансовых органов, согласно пункту 3 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ, могут быть обжалованы в установленном порядке.

Следует отметить ряд моментов, касающихся содержания данных норм Бюджетного кодекса РФ. Во-первых, изложенный порядок бесспорного списания бюджетных средств определен только в отношении списания средств с лицевого счета их получателя. Термин «лицевой счет» в данном случае обозначает счета, ведущиеся в органах Федерального казначейства и казначействах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, там, где они созданы.

Данный термин не следует смешивать с термином, обозначающим совершенно иное понятие, – «банковским счетом». Между тем, предоставление бюджетных кредитов осуществляется путем размещения бюджетных средств именно на банковских счетах кредитных организаций.

Как следует из утвержденной приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 года №35н Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации (далее – Инструкция о мерах принуждения), в этом случае орган федерального казначейства направляет в установленном порядке в кредитную организацию, в которой открыты банковские счета получателю средств федерального бюджета, инкассовое поручение на бесспорное списание денежных средств.

Во-вторых, если буквально толковать нормы статей 284, 2841, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ, в отношении задолженности по основному долгу и по процентам за пользование кредитом бесспорный характер носит только право на списание средств со счета их получателя.

Однако в соответствии с пунктом 16 Инструкции о мерах принуждения при непоступлении средств в доход федерального бюджета в течение одного месяца с даты выставления инкассового поручения орган федерального казначейства в течение трех рабочих дней отзывает его (с отметкой банка о невозможности списания) и направляет документы с сопроводительным письмом в службу судебных приставов для их исполнения в соответствии с законодательством об исполнительном производстве.

Из сопроводительного письма, форма которого утверждена Приложением №6 к Инструкции о мерах принуждения, следует, что судебные приставы-исполнители должны произвести исполнительные действия по направленным документам как по оформленным в установленном порядке требованиям органов, осуществляющим контрольные функции, о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя (пункт 5 статьи 7 Федерального закона от 21 июля 1997 года №119-ФЗ «Об исполнительном производстве»).

Судебная практика также придает рассматриваемой норме Бюджетного кодекса РФ расширительное толкование и рассматривает ее как предоставляющую право на бесспорное обращение взыскания на имущество получателя бюджетных средств.

Что касается пени, уплачиваемой за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и просрочку процентов за пользование такими средствами, то, в силу прямого указания закона (статей 284, 284-1 БК РФ), пеня взыскивается в бесспорном порядке.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством порядок привлечения к ответственности за нарушения обязательств заемщика по бюджетному кредиту фактически приравнен к порядку взыскания недоимки и пеней по налогам и сборам, применяемому налоговыми органами. Подтверждением такого подхода, по мнению М.В.Карасевой[8], является также норма пункта 11 статьи 76 БК РФ17.

 

Вместе с тем, применение бесспорного порядка взыскания задолженности по налогам и сборам является следствием того, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой.

 

Как указано в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года № 20-П по делу «О проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции», с публично-правовым характером налога и государственной казны и фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного (в данном случае налогового), а не частного права.

Исходя из указанных особенностей налоговых правоотношений и при условии гарантированности права налогоплательщика на судебное обжалование незаконных действий налоговых органов и допускается бесспорный порядок взыскания недоимки и пени по налогам и сборам.

Однако правоотношения, возникающие при заключении договора бюджетного кредита, не основаны на властном подчинении одной стороны другой.

Публично-правовые образования в процессе кредитования осуществляют финансовую поддержку юридических лиц, ведущих предпринимательскую деятельность в наиболее важных для государства отраслях экономики. Стороны соответствующих правоотношений самостоятельны в принятии решений о том, вступать в эти правоотношения или нет, о согласовании условий договоров и так далее.

Согласно статье 125 Гражданского кодекса РФ, в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления (по специальному поручению могут выступать и юридические лица, а также граждане).

В соответствии с абзацем 2 статьи 165 Бюджетного кодекса РФ в договорах с заемщиком о предоставлении бюджетного кредита Российскую Федерацию представляет Минфин РФ. В то же время, Минфин РФ как орган государственного управления наделен рядом властных полномочий.

Но, если при участии в правоотношениях по сметно-бюджетному финансированию, по межбюджетным расчетам, по составлению проектов бюджетов и во многих иных публичных правоотношениях наделение Минфина РФ властными полномочиями вполне обоснованно и необходимо, то реализация таких полномочий в гражданских правоотношениях невозможна.

Правоотношения по бюджетному кредиту являются гражданскими правоотношениями с участием публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

Согласно пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, данные субъекты гражданских правоотношений выступают в них на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами.

В силу пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, к отношениям с участием публично-правовых образований в отступление от общего порядка, установленного для юридических лиц, могут применяться специальные правовые нормы. Но при этом общий принцип участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях на равных началах со всеми иными их участниками должен быть незыблем. Это следует и из пункта 3 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Так как правоотношения по бюджетному кредиту, в отличие от налоговых правоотношений, носят не публичный, а частноправовой характер, то все положения правового института бюджетного кредита должны полностью соответствовать данной конституционной норме. Если принцип равенства субъектов правоотношений в каких-то случаях не соблюдается, то такие правоотношения с участием публично-правового образования не являются гражданскими, а становятся властными, поскольку публично-правовое образование при отсутствии равенства всегда реализует свои властные функции.

По нашему мнению, бесспорный внесудебный порядок обращения взыскания на имущество заемщика бюджетного кредита, нарушившего свои обязательства, противоречит указанному принципу. Стороны гражданских правоотношений должны находиться в равном положении и по объему прав и обязанностей, и по возможностям их осуществления и исполнения, и по способам их защиты. А внесудебный порядок защиты прав публично-правового образования как займодавца по гражданско-правовому договору бюджетного кредита ставит его в привилегированное положение по отношению к заемщику кредита. Тем самым нарушается равенство сторон правоотношения, и данные правоотношения уже основываются на властном подчинении одной стороны другой.

Реальная действительность требует не только преодоления проблем, связанных с несоответствием правовых институтов бюджетного законодательства законодательству гражданскому, но также и решения задачи дополнительной защиты бюджетных средств от их недобросовестных получателей.

Обстановка выделения значительных бюджетных средств, широкие полномочия должностных лиц по распределению кредитов, бесконтрольность за их целевым использованием и возвратом кредитных сумм – все это порождает многочисленные нарушения, которые нередко перерастают в корыстные преступления.

Так, из выданных в 2004 году Ненецкому автономному округу 91,2 млрд. рублей бюджетных средств для закупки продукции и завоза ее в районы Крайнего Севера 34,9 млрд рублей (38%) истрачены не по целевому назначению. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных в 2005 году Сахалину, составило 20%, Республике Алтай – 62,8%.

С учетом указанных обстоятельств большое значение приобретает фактор оперативности предпринимаемых мер, направленных на защиту казны публично-правовых образований от незаконных действий получателей кредитов.

С целью решения обозначенной проблемы целесообразно было бы придать правовым нормам о бесспорном списании бюджетных средств (суммы полученных средств и процентов за пользование ими) содержание, соответствующее их буквальному толкованию. То есть, сохранить за финансовыми органами право на списание средств со счетов получателя бюджетного кредита.

В силу статьи 854 Гражданского кодекса РФ, в случаях, установленных законом, допускается списание находящихся на счете денежных средств без распоряжения клиента банка. Поэтому данный установленный в Бюджетном кодексе РФ порядок бесспорного списания средств со счетов полностью соответствует гражданскому законодательству.

Пеня, применяемая в рассматриваемых нормах Бюджетного кодекса РФ в виде формы ответственности за нарушения бюджетного законодательства, является разновидностью гражданско-правовой неустойки (статьи 330–333 ГК РФ). Такой вывод следует из всех изложенных доводов, а также подтверждается судебной практикой (выше приводились примеры применения судами нормы статьи 333 ГК РФ к отношениям по уплате пени за просрочку возврата бюджетного кредита).

Поэтому взыскание пени в бесспорном порядке, то есть внесудебное обращение взыскания по соответствующим требованиям на имущество должника в порядке исполнительного производства, противоречит гражданскому законодательству. В связи с чем правовые нормы статей 284, 2841, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ необходимо изменить.

По аналогии с требованиями о взыскании сумм основного долга бюджетного кредита и процентов за пользование им, целесообразно предоставить финансовым органам право только на бесспорное списание сумм начисленной пени со счетов получателей бюджетных кредитов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение многочисленных социально-экономических задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.

Бюджетная система Российской Федерации строится на принципах федерализма и состоит из трех уровней: федерального, субъектового и местного. Совокупность этих трех уровней представляет собой консолидированный бюджет.

Бюджетное кредитование – это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств: 1) юридическим лицам; 2) другому бюджету на возвратной и безвозмездной основе. В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, только при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в т.ч. в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджетный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами.

Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, устанавливаются при утверждении соответствующего бюджета на очередной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 24.07.2008).

2. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008).

3. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 14.07.2008).

4. Гражданский кодекс РФ (часть третья) от 26.11.2001 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 01.11.2001) (ред. от 30.06.2008).

5. Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18.12.2006 N 230-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.11.2006) (ред. от 30.06.2008).

6. Бюджетная система России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. проф. Г.Б.Поляка. – 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.

7. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В.Врублевская и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2003.

8. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002.

9. Грачева Е.Ю. Финансовое право в вопросах и ответах, М. 2003

10. Давыдов Я.В. Финансы. Конспект лекций. Приор-издат. М. 2009

11. Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001.

12. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского. М.: Юрайт, 2003.

13. Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития. Изд. Финансовый контроль. М. 2004.

14. Сабитова, Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ / Н.М. Сабитова // Финансы и кредит. - 2006. - № 6.

15. Сорокина Т.В. «Государственный бюджет». Издательство «Инфра–М», 2004г.

16. Тедеев А.А., Парыгина В.А. Бюджетная система России: Учебное пособие. - М.: Эксмо, 2005

17. Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002.128с.

18. Финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит»/ Под ред. Г.Б.Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

19. Якобсон, Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам // Вопросы экономики. - 2006. - № 8.

[1] Бюджетный кодекс Российской Федерации, № 145-ФЗ от 31.07.1998, в ред. от 08.11.2007. Ст. 6

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации, № 145-ФЗ от 31.07.1998 в ред. от 08.11.2007, ст. 93

[3] Другова Ю.В. Использование бюджетных средств коммерческими организациями: правовой аспект / Законодательство и экономика, 2003, № 1.

[4] Залевский В.Г. Проблема соотношения терминов «государственный кредит» и «государственный заем» в теории и законодательстве / Законодательство, 2002, № 1. С.78, 79. Включение в данный перечень договоров налогового кредита выглядит необоснованным. В этом случае денежные средства государством не предоставляются, а содержанием налогового кредита является налоговое обязательство с измененным сроком его исполнения.

[5] Номер пункта приведен в редакции, введенной в действие с 8 августа 2000 года Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116–ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ». Далее номера пунктов статьи 76 БК РФ приведены также в новой редакции.

[6] Вопрос о правовой природе отношений по бюджетному кредиту является достаточно дискуссионным. Точка зрения, согласно которой правоотношения по бюджетному кредиту, предоставляемому юридическим лицам, носят гражданско-правовой характер, поддерживается рядом авторов и судебной практикой.

[7] Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001. С. 43.

[8] Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001. С. 116.