Формы и механизм бюджетного кредитования

Решение многочисленных социально-экономических задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.

Следует отметить, что в Российской Федерации финансирование получателей бюджетных средств на возвратной основе получило широкое распространение только в девяностые годы. Причем, если в начале девяностых годов условия предоставления бюджетных средств на возвратной и платной основе не были четко определены и в связи с этим их предоставление можно было назвать стихийным, то с 1995 года регулирование данных отношений приобрело более упорядоченный характер (статьи 35, 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации было предоставлено право финансировать конкретные расходы на условиях возвратности и платности)[3]. Основной причиной введения метода возвратного финансирования в 1995 году явился поиск более эффективного использования бюджетных средств и оказания финансовой поддержки важнейшим секторам экономики.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 года №159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», введенный в действие в основной своей части с 1 января 2000 года, содержит ряд норм, регулирующих рассматриваемые отношения. Нормы эти установлены в статьях 76, 77 и некоторых иных статьях Бюджетного кодекса РФ. Их совокупность представляет собой правовой институт бюджетного кредитования.

Необходимо отметить, что понятие «бюджетный кредит» следует отличать от понятия «государственный кредит». В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть можно сказать, что «бюджетность» кредита является следствием его «государственности».

Вместе с тем, понятие «государственный кредит» охватывает несколько видов договорных отношений. Во-первых, это договоры, в которых государство выступает в роли заемщика-должника, осуществляющего привлечение денежных средств различных займодавцев-кредиторов. К таким договорам отнесены договоры государственного займа (статья 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 6 Бюджетного кодекса РФ), а также кредиты, предоставляемые кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Во-вторых, это договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора, предоставляющего бюджетные средства на возвратной основе. К ним отнесены договоры бюджетного кредита, договоры налогового кредита и договоры предоставления средств иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям[4].

Таким образом, бюджетный кредит является одной из специальных разновидностей государственного кредита.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетное кредитование как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах (статья 6). Можно выделить несколько разновидностей бюджетных кредитов: бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 76 Бюджетного кодекса РФ), бюджетный кредит государственным и муниципальным унитарным предприятиям (статья 77) и бюджетный кредит бюджету другого уровня.

Рассмотрим разновидности бюджетного кредита более подробно и начнем с бюджетного кредита, предоставляемого юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

В соответствии с пунктом 1[5] статьи 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов.

Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением бюджетного кредита иным юридическим лицам, являются гражданскими[6]. Специфика данных гражданских правоотношений состоит в том, что их участником (займодавцем бюджетного кредита) является публично-правовое образование.

В соответствии с пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ гражданско-правовые отношения, участниками которых являются данные субъекты, регулируются нормами, определяющими участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. Но при этом Гражданский кодекс РФ допускает случаи установления законом иных норм, регулирующих гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований. Эти нормы могут и не соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, то есть носить специальный характер.

Ряд подобных норм содержит статья 76 Бюджетного кодекса РФ. Так, согласно пункту 5 данной статьи Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита представляют уполномоченные в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований государственные органы и органы местного самоуправления. Данная норма по существу повторяет положения статьи 125 Гражданского кодекса РФ, которые определяют порядок участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Однако на практике весьма распространены случаи, когда в непосредственных отношениях с получателем бюджетного кредита участвуют не органы государственного управления или местного самоуправления, а иные юридические лица, выступающие от имени публично-правовых образований. К примеру, статьей 92 Федерального закона от 30 декабря 1991 года №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» установлено, что в 2002 году Российский банк развития и Российский сельскохозяйственный банк являлись агентами Правительства Российской Федерации, обеспечивающими по поручению и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, возврат задолженности юридических лиц по предоставленным с 1992 года по 2000 год бюджетным кредитам. Принятым в соответствии с данной нормой постановлением Правительства РФ от 25 июня 2002 года № 460 «О порядке обеспечения возврата в 2002 году задолженности по кредитам, предоставленным юридическим лицам с 1992 по 2000 год» установлено, что право требования возврата указанных кредитов от имени Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, а также утверждены «Правила обеспечения возврата в 2002 году задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным юридическим лицам с 1992 по 2000 год». Из пункта 3 Правил следует, что агент осуществляет свою деятельность на основании Правил и заключенного с Минфином РФ договором.

Такие отношения между публично-правовым образованием в лице уполномоченного органа государственного управления и юридическими лицами регулируются нормами главы 49 Гражданского кодекса РФ «Поручение» и главы 52 Гражданского кодекса РФ «Агентирование». Это подтверждается и судебной практикой.

На практике используются различные модели правоотношений между органами исполнительной власти публично-правовых образований и юридическими лицами, предоставляющими по их указанию денежные средства различным получателям кредитов. Но к лицам, уполномоченным представлять публично-правовые образования в отношениях по бюджетному кредиту, согласно пункту 5 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, отнесены только органы государственного управления и органы местного самоуправления.

Поэтому, когда юридические лица, предоставляющие по указанию органов исполнительной власти кредиты, действуют от своего собственного имени, соответствующие кредитные отношения уже нельзя отнести к отношениям по бюджетному кредиту и нормы статьи 76 Бюджетного кодекса РФ к ним не применяются.

Согласно статье 12 Бюджетного кодекса РФ, годовой бюджет составляется только на один финансовый год, соответствующий году календарному. В соответствии со статьями 153, 154 Бюджетного кодекса РФ составление проектов бюджетов на очередной финансовый год и исполнение утвержденных бюджетов осуществляют органы исполнительной власти публично-правовых образований, а утверждение этих проектов бюджетов, принятие отчетов об их исполнении осуществляют представительные органы публично-правовых образований.

Из этого следует, что цели, условия, порядок предоставления, пределы и ограничения по субъектам предоставления бюджетных кредитов на каждый финансовый год зависят от решений указанных представительных и исполнительных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (с учетом необходимости соблюдения общих принципов бюджетного законодательства, финансирования иных расходных статей бюджетов и тому подобного).

Тем самым органы государственного управления и органы местного самоуправления в порядке статьи 125 Гражданского кодекса РФ реализуют права соответствующих публично-правовых образований как кредитора-займодавца в правоотношениях бюджетного кредитования. Исходя из нужд публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений, данные органы определяют, кому, на каких условиях и в каком порядке выдавать бюджетный кредит.

Еще одна разновидность бюджетных кредитов – бюджетный кредит «бюджету другого уровня». Очевидно, что в этой части правовые нормы Бюджетного кодекса РФ сформулированы несколько некорректно, так как бюджет любого уровня – это форма образования и расходования фонда денежных средств (статья 6 Бюджетного кодекса РФ), а не субъект правоотношений по предоставлению кредита. Поэтому более правильной выглядит формулировка «бюджетный кредит другому публично-правовому образованию».

Бюджетный кодекс РФ не содержит норм, которые устанавливали бы порядок и условия предоставления рассматриваемых бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты данного вида являются одной из форм финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса РФ). Но если отношения по предоставлению иных установленных статьей 133 Бюджетного кодекса РФ форм финансовой помощи (дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных ссуд) регулируются нормами статей 134–137 данного Кодекса, то отношения по бюджетным кредитам, предоставляемым публично-правовым образованиям, остаются не урегулированными.

В Бюджетном кодексе РФ только указано, что договоры и соглашения о получении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями бюджетных кредитов являются формами их долговых обязательств (статьи 98–100 БК РФ). По мнению М.В.Карасевой, соответствующие отношения следует рассматривать как финансово-правовые, поскольку договор в данном случае является лишь конкретизацией управленческого решения компетентных органов о выделении кредитов[7].

Отношения по распределению между бюджетами различных уровней доходов от налогов и сборов носят властный характер. Они регулируются нормами статей 48, 50, 52, 56, 58, 60 Бюджетного кодекса РФ и других. Непосредственное распределение указанных средств между бюджетами различных публично-правовых образований осуществляют органы федерального казначейства, на счета которых зачисляются суммы, уплачиваемые налогоплательщиками и плательщиками сборов.

Допуская обращение взыскания по обязательствам субъектов Российской Федерации, возникающим из договоров бюджетного кредита, на средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации по указанным налогам и сборам, законодатель по существу устанавливает внесудебный, властный порядок возмещения убытков Российской Федерации, причиненных нарушением обязательств субъектом Российской Федерации как заемщиком бюджетного кредита. Из чего следует, что правоотношения по бюджетному кредитованию иных публично-правовых образований носят властный характер, являются финансовыми, а не гражданскими.

Подводя итог вышесказанному, можно выделить две самостоятельные разновидности бюджетных кредитов:

- бюджетный кредит юридическим лицам, элементами которого являются бюджетный кредит государственным или муниципальным унитарным предприятиям и бюджетный кредит иным юридическим лицам. Отношения, возникающие при предоставлении таких кредитов, являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского законодательства и специальными гражданско-правовыми нормами, установленными в статьях 76 и 77 Бюджетного кодекса РФ;

- бюджетный кредит, предоставляемый другому публично-правовому образованию. Отношения по предоставлению таких бюджетных кредитов являются финансово-правовыми. Нормы гражданского права для их регулирования применяться не могут.

БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ