Теоретико-правовой аспект бюджетного кредитования

Одной из основных проблем современного российского права является проблема определения баланса между публичным и частным правом, проблема преодоления трудностей, связанных с соотношением правовых норм гражданского законодательства и правовых норм различных нормативно-правовых актов публичного права (в частности финансовых), а также связанных с применением этих норм на практике.

Примером подобных проблемных вопросов является вопрос о правовой природе правоотношений по бюджетному кредитованию, предоставляемому юридическим лицам. Он является достаточно спорным.

В некоторых публикациях высказывается точка зрения, в соответствии с которой правоотношения по поводу предоставления бюджетного кредита, возникающие между органом исполнительной власти в лице Министерства финансов Российской Федерации, с одной стороны, и хозяйствующим субъектом – с другой, носят публично-правовой характер. Причину этого видят в том, что нормы бюджетного законодательства, в отличие от гражданского, сформулированы таким образом, что они защищают, в первую очередь, публичные интересы.

По мнению других авторов, если до принятия специального нормативно-правового акта, каковым является Бюджетный кодекс Российской Федерации, правоотношения по предоставлению и использованию кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета регулировались общими нормами гражданского законодательства и условиями договора, который также составлялся на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, то с принятием Бюджетного кодекса РФ данные правоотношения стали публичными, бюджетно-правовыми.

Судебно-арбитражная практика также дает примеры различных подходов к разрешению данной проблемы.

Так, Арбитражным судом кассационной инстанции были отклонены доводы Комитета по развитию Особой экономической зоны администрации Калининградской области – Дирекции Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области (далее – Комитет) о том, что, согласно статье 76 Бюджетного кодекса РФ, бюджетный кредит предоставляется по договору, заключаемому на основании гражданского законодательства. При этом действия Управления федерального казначейства Минфина РФ по вынесению постановления о списании со счета Комитета задолженности по кредиту, сумм процентов и пени в бесспорном порядке признаны правомерными и в удовлетворении жалобы Комитета отказано.

В то же время, в другом случае Арбитражный суд кассационной инстанции отклонил доводы Минфина РФ о том, что правоотношения по бюджетному кредиту являются бюджетными и гражданское законодательство к ним не применяется. Хотя жалоба Минфина РФ была удовлетворена, в мотивировочной части судебного акта указано, что рассматриваемые правоотношения относятся к гражданско-правовым отношениям с участием публично-правового субъекта, при применении которых должны учитываться и ограничения, установленные бюджетным законодательством.

Так как ограничений в части применения срока исковой давности бюджетным законодательством не установлено, соответствующий правовой институт главы 12 Гражданского кодекса РФ подлежит применению к спорным правоотношениям.

В пункте 3 статьи 2 Гражданского кодекса предусмотрено, что гражданское законодательство не применяется к налоговым и другим финансовым отношениям, построенным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Особенность названных отношений, в отличие от гражданских, состоит не только в том, что в них участвует в качестве стороны действующий от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации орган, наделенный властными функциями, но и в том, что этот орган проявляет присущие ему властные функции в данном конкретном правоотношении.

В сложившихся между сторонами по данном делу правоотношениях, как указал Арбитражный суд кассационной инстанции, у истца властные функции в отношении ответчика отсутствуют, и отношения сторон по поводу исполнения обязательств, вытекающих из договора займа, составляют предмет гражданского законодательства. При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций обоснованно применили статью 333 Гражданского кодекса и уменьшили размер подлежащего взысканию штрафа.

Таким образом, в настоящее время и в юридической науке, и в судебной практике отсутствует определенность в том, какова правовая природа правоотношений по бюджетному кредиту юридическим лицам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов. Из буквального содержания этого определения следует, что гражданское законодательство регулирует только отношения по заключению договора бюджетного кредита.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ бюджетные кредиты являются самостоятельной разновидностью бюджетных расходов, отличающейся от других видов расходов, носящих односторонний характер и осуществляющихся в рамках властных отношений по финансированию получателей бюджетных средств (ассигнования, трансферты, субсидии, субвенции и так далее). Отделение бюджетных кредитов от указанных видов расходов свидетельствует об особом, договорном характере соответствующих отношений.

Бюджетный кредит предоставляется государственным органом по его усмотрению, ибо он «может быть предоставлен юридическому лицу». Естественно, что и юридическое лицо вправе, а не обязано получить бюджетный кредит.

Таким образом, отношения по бюджетному кредитованию – это взаимосвязь равных сторон: Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в лице уполномоченных органов как субъектов гражданского права, с одной стороны, а с другой – юридических лиц, получателей бюджетных кредитов. Названные характеристики отношений, возникающих в силу статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, позволяют считать их гражданско-правовыми.

С учетом приведенных выше примеров судебной практики, норма пункта 1 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ должна толковаться расширительно. Как и отношения по заключению договора бюджетного кредита, так и возникающие в результате заключения договора отношения являются гражданско-правовыми, то есть регулируются нормами гражданского права.

Рассмотрим нормы гражданского законодательства, подлежащие применению к отношениям по бюджетному кредиту. Очевидно, что, прежде всего, это правовые нормы подраздела 1 «Основные положения», главы 5 подраздела 2 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», подразделов 4 «Сделки и представительство» и 5 «Сроки, исковая давность раздела 1 ГК РФ, а также раздела 3 «Общая часть обязательственного права» ГК РФ. В разделе 4 «Отдельные виды обязательств» ГК РФ нормы, которые могут применяться к отношениям по бюджетному кредиту, содержит глава 42 «Заем и кредит» ГК РФ.

По договору бюджетного кредита юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, предоставляются бюджетные средства с условием их возврата и условием внесения платы за пользование ими. Соответственно юридическое лицо по такому договору обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее.

В соответствии со статьей 807 Гражданского кодекса РФ по договору займа одна сторона (займодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить займодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества.

Согласно статье 809 Гражданского кодекса РФ, займодавец имеет право на получение с заемщика процентов на сумму займа в размерах и в порядке, определенных договором, если иное не предусмотрено этим договором или законом.

Из сравнения определений займа и бюджетного кредита видно, что понятие заем и бюджетный кредит имеют ряд общих признаков, позволяющих рассматривать бюджетный кредит в качестве разновидности займа.

Также немало общих признаков имеют бюджетный кредит и кредит, отношения по которому регулируются §2 главы 42 Гражданского кодекса РФ. Согласно пункту 1 статьи 819 ГК РФ, по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Мы видим, что банковский кредит, как и бюджетный, предоставляется только на условиях платности.

Кроме того, банковский кредит предоставляется исключительно в денежных средствах. Бюджетный кредит отличается от него тем, что денежные средства, предоставляемые при его выдаче, носят особый характер. Специфика их такова, что предоставление указанных денежных средств возможно только в случае, если соответствующая сумма предусмотрена в расходной части соответствующего бюджета. Это, как и иные отличия бюджетного кредита, обусловлено особенностью публично-правового образования как кредитора в этих правоотношениях.

Согласно статье 821 Гражданского кодекса РФ, при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что сумма кредита не будет возвращена в срок (каковым, безусловно, является и нарушение условия об обеспечении возврата кредита), кредитор вправе отказаться от предоставления кредита.

В то же время, согласно пункту 8 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, при неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по бюджетному кредиту, бюджетный кредит не предоставляется. То есть и банковский кредит (как правило), и бюджетный кредит предоставляются с условием их обеспечения.

Как и договор банковского кредита, договор бюджетного кредита является консенсуальным, то есть порождает права и обязанности сторон с момента его подписания. Поскольку договор бюджетного кредита заключается на основании положений планового нормативно-правового акта о соответствующем бюджете, то суммы бюджетных кредитов, включенные в его расходную часть, должны быть перечислены соответствующему получателю. В противном случае исполняющий бюджет орган (финансовый орган) несет ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства (статья 293 БК РФ). Указанное обстоятельство подтверждает консенсуальный характер договора бюджетного кредита.

В итоге необходимо отметить следующее. Бюджетный кредит является разновидностью займа, что соответственно влечет применение правовых норм §1 главы 42 Гражданского кодекса РФ к отношениям по бюджетному кредиту. Применение их к отношениям по бюджетному кредиту исключено только в случаях, когда они противоречат установленными в Бюджетном кодексе РФ специальным нормам либо существу бюджетного кредита.

Бюджетный кредит и банковский кредит, будучи отдельными разновидностями займа, являются правовыми институтами, регулирующими сходные отношения (по существу все отличия этих институтов сводятся к специфике субъекта правоотношений на стороне займодавца-кредитора). Поэтому, в силу пункта 1 статьи 6 Гражданского кодекса РФ, в случаях, когда отношения сторон по бюджетному кредиту прямо не урегулированы нормами Бюджетного кодекса РФ либо, в субсидиарном порядке, – нормами §1 главы 42 Гражданского кодекса РФ, к таким отношениям по аналогии могут применяться нормы §2 главы 42 Гражданского кодекса РФ.