Органов исполнительной власти (государственного управления)

В правовой литературе высказаны различные мнения о соотношении понятий «органы государственного управления» и «государственное предприятие (учреждение)». Одни авторы считают, что предприятия (учреждения) нужно относить к числу органов государственного управления, они входят в аппарат управления. В административном праве господствует иное мнение: предприятия, учреждения не могут быть субъектами административного права, а низовым звеном системы исполнительно-распорядительных органов являются администрации предприятий, учреждений.

Предприятия и учреждения – разновидности организаций, осуществляющие, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества, государства.

Предприятия и учреждения отличаются друг от друга по их целевому назначению.

Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.

Правовое положение и организационно-правовые формы предприятий определяются Гражданским кодексом Республики Беларусь.

Классификация предприятий не основана на общем критерии. Они подразделяются в зависимости:

· от видов собственности – на государственные и частные;

· принципа внутренней правовой организации – на полные товарищества, смешанные товарищества, товарищества с ограниченной ответственностью (акционерные общества закрытого типа), акционерные общества открытого типа.

Законодательство предусматривает возможность создания предприятий, находящихся в собственности общественных объединений.

Могут создаваться предприятия смешанных форм собственности, основанные на объединении имущества, находящегося в частной, государственной собственности, а также в собственности общественных организаций, иностранных государств, юридических лиц и граждан.

Многообразны формы предприятий, определяемые их отраслевой производственно-технологической специализацией. Различают:

· промышленные предприятия – заводы, фабрики, комбинаты, шахты и др.;

· сельскохозяйственные предприятия – колхозы, совхозы, фермерские хозяйства, артели и др.;

· транспортные предприятия – железные дороги, станции, депо, аэропорты, автомобильные предприятия и др.;

· предприятия связи – узлы связи, телеграфы, почтамты, телеграфные связи и др.;

· предприятия торговли – универмаги, гастрономы, магазины.

В зависимости от организационно-правового статуса можно различать предприятия, входящие и не входящие в систему органов управления, других образований.

По общему правилу предприятия не входят в систему каких-либо отраслевых органов управления в качестве звеньев их единых организационных систем.

Предприятия могут объединяться в союзы, концерны, ассоциации, межотраслевые, региональные и другие объединения на договорной основе в целях расширения их возможностей в производственном, научно-техническом и социальном развитии.

Принудительное включение предприятий в какие-либо организационные системы, не подпадающие под установленные исключения, противоречит закону.

Управление предприятиями может осуществляться по принципу коллегиальности либо единоначалия.

Учреждения выполняют социально-культурные или административно-политические функции. Они создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, культуры, здравоохранения).

Правовые нормы, закрепляющие виды учреждений, содержатся в правовых актах, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах социально-культурной и административно-политической деятельности: здравоохранения, образования, культуры, иностранных дел и т.д. (например, в Законе Белорусской ССР «Об образовании» от 29 октября 1991 г., в Законе Белорусской ССР «О культуре в Белорусской ССР» от 4 июня 1991 г. и др.).

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на три основные группы:

· нормы, относящиеся к предприятиям всех организационно-правовых форм;

· нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;

· нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

В рамках указанной классификации административно-правовые нормы весьма разнообразны. Они закрепляют принципы взаимоотношений предприятий и учреждений с органами исполнительной власти: запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; государственную регистрацию предприятий; ведение бухгалтерской и статистической отчетности; предоставление государственными органами информации и др.

Административно-правовой статус предприятия (учреждения) – комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий:

· создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа либо по решению трудового коллектива предприятия;

· государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) местным органом государственной власти;

· получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке местным органом государственной власти;

· формирование органа управления делами;

· определение круга вопросов и полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения);

· ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством.

В число гарантийправ предприятия входят некоторые меры административно-правового характера:

· недопущение отказа в регистрации предприятия (учреждения) по мотивам нецелесообразности;

· запрет на вмешательство органов государства в деятельность предприятия (учреждения), за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

· защита имущества предприятия от незаконного изъятия;

· недопущение монопольного положения на рынке отдельных предприятий и недобросовестной конкуренции.

Администрацию предприятия, учреждения нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия, учреждения, который изнутри руководит им, но не как орган государственного управления (исполнительной власти).

Всегда нужно различать два вида управления: вышестоящими органами и внутреннее, осуществляемое администрацией предприятия, учреждения, т. е. самоуправление.

· особенностями в отношениях между участниками трудового процесса, в оплате труда.

Государственная служба, если рассматривать ее с точки зрения места, которое она занимает в государственной организации, начинается там, где устанавливается должность.

Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему – в целях ее практического осуществления.

В правовом статусе должности выделяются три блока:

· целевой (ее цели, задачи, функции);

· организационный (ее название; порядок учреждения, преобразования, ликвидации; место в служебной иерархии; порядок замещения должности и освобождения от нее);

· компетенционный (объем полномочий и функций занимающего ее лица).

Государственная служба опосредуется правом. Что же следует понимать под государственной службой как правовым институтом?

Государственная служба (как правовой институт) – совокупность правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы и выполнения государственными служащими возложенных на них задач.

Общественные отношения, регулируемые данным правовым инсти­тутом, исключительно велики по своему объему и разнообразны по содержанию, что обусловлено ролью государства, широтой его функций. При характеристике их целесообразно разделить на две группы:

· отношения, складывающиеся в ходе организации государственной службы;

· отношения, складывающиеся в процессе практического осуществле­ния государственной службы, т. е. служебная деятельность, осуществляемая каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

Институт государственной службы относится к числу сложных правовых институтов. Он объединяет, хотя и на основе однородности регулируемых отношений, нормы различных отраслей права. Преобла­дающее число норм, регламентирующих государственную службу, входит в административное право – нормы, регламентирующие организацию госу­дарственной службы и ее осуществление. Следовательно, эта часть административно-правовых норм является и институтом административного права. Значительная часть правовых норм этого института относится к трудовому праву – нормы, которые регулируют общие для рабочих и служащих вопросы трудовой деятельности, например, общие правила дисциплинарной ответственности рабочих и служащих.

Часть норм, входящих в институт государственной службы, отно­сится к финансовому праву – нормы, регулирующие должностные окла­ды государственным служащим, начисление и взимание налогов и т. д.

Таким образом, институт государственной службы тесно связан со многими другими правовыми институтами отраслей права. Связь эта обусловлена в конечном счете тем, что государственная служба как государственно-правовой и организационно-правовой институт охватывает отношения, складывающиеся во всех сферах государствен­ной деятельности.

В Республике Беларусь в настоящее время нет единого правового акта, который бы регламентировал государственную службу во всех сферах деятельности госаппарата, отраслях и сферах управления. Общие основы государственной службы закреплены в ст. 39 Конституции Республики Беларусь: «граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах».

Государственная служба – это обычная трудовая деятельность, не являющаяся чем-то исключительным, которая регулируется, как правило, нормами трудового законодательства (Трудовой кодекс Республики Беларусь от 26 июля 1999 г.).

Служба в государственном аппаратерегулируется Законом Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» от 23 ноября 1993 г. В ст. 2 сказано, что под государственным аппаратом понимается система органов государства, через которые служащие от имени государства обеспечивают исполнение этими органами властных полномочий. Но в ст. 9 закрепляется, что данный закон не распространяется на служащих, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата. Следовательно, нет такого правового акта, который бы закреплял в полной мере правовой статус, например, министра и лаборанта, библиотекаря и учителя и т. д.

Специальными нормативными актами регламентируется служба в вооруженных силах и правоохранительных органах, например Законом Республики Беларусь «О статусе военнослужащего» от 13 ноября 1992 г., Законом «О милиции» от 26 февраля 1991 г., Законом «Об органах государственной безопасности» от 3 декабря 1997 г. и др.

Под принципами государственной службы понимаются:

· требования, которые являются обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;

· распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;

· данные требования охватывают все организационные, правовые и другие стороны. Принципы государственной службы – это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. Принципы являют собой также активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы.

Отличительные признаки милитаризованной службы, которые отличают ее от гражданской службы:

· профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана правопорядка;

· отбор кандидатов на государственную службу милитаризованного характера осуществляется из числа лиц, достигших 18-летнего возраста;

· наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о службе, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих;

· особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы;

· наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т.д.);

· особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).

Понятие и виды государственных служащих

Поскольку государственная служба – это вид социально значимой деятельности, то необходимо осуществление ее конкретными людьми, которые именуются государственными служащими и являются субъектами административного права.

Государственные служащие – граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности в установленном законодательством порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие от имени и по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций, с определенной оплатой труда.

Признаки государственного служащего:

· действует в системе разветвленной государственной организации;