Глава XIII систематизация законодательства

Понятие систематизации законодательства

Законы и иные нормативно-правовые акты создаются в разное время, по разным обстоятельствам и различными организациями. В условиях политической и экономической нестабильности они часто меняются, дополняются либо признаются утратившими силу полностью или частично.

Систематизация нормативно-правовых актов (НПА) – это целенаправленная деятельность государственных органов, негосударственных организаций и отдельных лиц по упорядочиванию, усовершенствованию НПА, приведению его в определенную согласованную систему. Систематизация – это распределение норм права по реализуемым им предметам.

В целях обеспечения работы по поиску необходимых нормативно-правовых актов, норм, правоприменители, законодатели и другие лица, занимающиеся юридической практикой и наукой, вынуждены заниматься работой по упорядочиванию их в систему, осуществляют систематизацию законодательства.

В теории права систематизация законодательства, т. е. его упорядочивание, делится на несколько видов. Выделяют внешнюю, внутреннюю и другие виды систематизации.

Внешняя систематизация – это его группировка, которая имеет цель упорядочивания правового материала, расположения его по разделам для удобства пользования им на практике.

Внутренняя систематизация – направлена на достижение внутреннего единства правовых норм, на устранение коллизий и пробелов в праве.

Систематизацию законодательства часто проводят и по отраслям права. Структура законодательства по отраслям называется горизонтальной систематизацией, а по юридической силе законов – вертикальной (иерархической). В основе вертикальной (иерархической) системы законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам, их издавших. Эта классификация определяется на разделении нормативно-правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты.

В основе федеративной системы законодательства лежат два критерия: 1) федеративная структура государства и 2) компетенция субъектов федерации в области законотворчества.

В соответствии с этим законодательство РФ состоит из двух уровней: 1) федеральное законодательство (Конституция РФ, Основы законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, основы политики Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации); 2) законодательство субъектов РФ (Конституции республик, уставы областей, краев).

Систематизация законодательства есть его упорядочивание, расположение нормативного материала в определенном порядке на основе объединения нормативно-правовых актов в тематические, хронологические и иные сборники.

Систематизация законодательства необходима для обеспечения допустимости законодательства субъектам правореализации, удобства пользования им.

Систематизация нормативно-правовых актов

Систематизация нормативно – правовых актов – это «целенаправленная деятельность государственных органов, негосударственных организаций, отдельных лиц по упорядочению нормативно-правового материала.

Систематизация, как средство упорядочивания нормативно – правовых актов существует с древнейших времен, но широкое распространение получила в новое время и особенно в XIX в. во Франции.

Выделяют внешнюю, внутреннюю и др. виды систематизации.

Внешняя – это группировка, имеющая цель упорядочения правового материала, расположения его по разделам для Удобства пользования.

Внутренняя – направленная на достижение внутреннего единства правовых норм, на устранение коллизий и пробелов в праве.

Горизонтальная – по отраслям права.

Вертикальная (иерархическая) – по юридической силе законов, когда нормативно-правовые акты делят на законы и подзаконные.

В федеративном государстве выделяют 2 уровня систематизации:

1) федерального законодательства; 2) законодательства субъектов.

Виды систематизации

В литературе, в зависимости от способов выделяют 4 вида систематизации законодательства: учет, инкорпорацию, кодификацию и консолидацию.

1. Учет НПА – это деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии нормативно-правовых актов, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами, юридическими лицами и практикующимися юристами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор НПА и поддержание их в таком состоянии, которое обеспечивает быстрое нахождение нужной правовой информации.

Значительную часть НПА берут из официально публикуемых сборников НПА. Совокупность НПА, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке: по разделам, по правотворческим органам, по хронологии.

2. Инкорпорация – это подготовка и издание сборников НПА. Если учет ведется государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, то инкорпорация проводится для широкого обеспечения – различных субъектов текстами НПА. Это внешняя обработка законодательного материала, законов и других НПА, объединение в одном сборнике, систематическое их расположение в алфавитном, тематическом или хронологическом порядке без изменения содержания НПА. При инкорпорации НПА собираются в сборники и по признаку регулирования ими определенной области общественных отношений (пенсионное законодательство, жилищное законодательство и т.д.), а содержание актов не меняется, но исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения. Цель инкорпорации – облегчение пользования законодательством. Все операции затрагивают внешние обработки правового акта: в первоначальный текст вносятся официальные изменения, исключаются статьи и пункты, потерявшие силу. Инкорпорация бывает генеральной, частной, официальной и неофициальной. Если инкорпорация охватывает все законодательство по определенному комплексу регулируемых общественных отношений, то она называется генеральной. Если производится инкорпорация лишь части законодательства, то она называется частной. Инкорпорация, осуществляемая компетентными органами, издавшими эти акты, называется официальной.

Неофициальная инкорпорация проводится организациями и лицами по их инициативе и не выражается в форме опубликования нормативных актов. Она призвана осуществлять справочно-информационную функцию. Неофициальная инкорпорация может производить учреждениями без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать в качестве источников законодательства, в процессе правотворчества и правоприменения. Материал для обработки отбирается в этих случаях исключительно по усмотрению инкорпоратора.

Выделяют также официозную или полуофициозную инкорпорацию.

Существуют два приема инкорпорации:

Хронологическая – инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования.

Предметная инкорпорация – более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью (по государственному устройству административной ответственности).

3. Кодификация – наиболее сложная и совершенная форма систематизации, представляющая собой деятельность, направленную на коренную (внешнюю и внутреннюю) переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифицированного акта. Кодификация представляет собой содержательную систематизацию. Она осуществляется в самом процессе нормотворчества.

Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация считается разновидностью правотворчества. В результате кодификации на основе пересмотра действующего законодательства и внесения в него изменений создается новый, свободный нормативный акт (основы законодательства, кодексы), регулирующий на основе единых принципов определенную значительную область общественных отношений и рассчитанный на длительный период действия.

Кодификация отличается от инкорпорации тем, что имеет дело с правовыми предписаниями и институтами, а при инкорпорации предметом воздействия являются нормативно-правовые акты. Кодификация – это создание нового нормативного акта, а инкорпорация – это собрание ранее изданных в разное время нормативных актов.

В литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации. Всеобщая – это собрание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства (свод законов РФ), но его еще нет.

Отраслевая кодификация – это объединение правовых актов в кодексе. Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института, либо нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.).

Формами кодификации законодательства являются основы, кодексы, уставы, положения.

4. Консолидация – это промежуточное звено, нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией, в процессе которой несколько нормативных актов объединяются в один.

Издание консолидированных нормативных актов распространено в Великобритании, Франции (в виде кодексов – трудового, дорожного, сельскохозяйственного, налогового, таможенного и др.).

Ее цель – устранение множественности нормативных актов. Такие акты в нашей стране могут быть приняты по вопросам налоговой, земельной и приватизационной политики государства.

На базе консолидированного законодательства должны проводиться инкорпорационные операции. При этом нормы права, включенные в прежние акты, излагаются в логической последовательности, устраняются повторы и противоречия. При консолидации возможна даже новая редакция некоторых статей, но консолидация не вносит существенных изменений в правовое регулирование общественных отношений, что сближает ее с инкорпорацией. Однако для консолидации характерны черты кодификации.

Консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими НПА. При консолидации объединенные НПА утрачивают силу и вместо них действует вновь созданный НПА. Но консолидация не меняет содержание правового регулирования.