Правовое регулирование оценочной деятельности

Оценочная деятельность является одним из аспектов многогранного понятия «оценка». Под ним подразумевается три составляющие. Во-первых, процесс профессионального стоимостного оценивания, реализуемого оценщиком. Во-вторых, экономическая наука и, соответственно, научная дисциплина со своей методологией, терминологией, принципами исследования. В-третьих, профессиональное мнение оценщика относительно стоимости того или иного конкретного объекта оценки.

В качестве последнего, оценка представляется нам как расчетная или экспертная стоимость объекта собственности, проводимая уполномоченным лицом, для определенных целей на определенную дату.

Процесс оценивания – это последовательность процедур и действий, используемая для получения результата оценки, установленная нормативно-правовыми актами. Процесс обычно завершается отчетом об оценке, придающим доказательную силу итоговой величине оценки.

Правовое регулирование реализуется на государственном уровне путем разработки и принятия федерального законодательства. В отношении оценочной деятельности в настоящее время действуют законодательные акты РФ и субъектов Федерации, имеющие иерархическую структуру:

- Конституция Российской Федерации;

- Кодексы Российской Федерации (к оценочной деятельности прямое отношение, прежде всего, имеют Гражданский Кодекс, Налоговый Кодекс, Земельный Кодекс, а опосредованно – все остальные, в том числе, Градостроительный и Уголовный Кодексы);

- Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;

- Федеральные стандарты оценки (ФСО);

- Стандарты и правила оценочной деятельности саморегулируемых организаций оценщиков (далее – СРОО);

- прочие документы уполномоченных органов (например, методические рекомендации Минэкономразвития или Национального совета по оценочной деятельности).

Оценочная деятельность осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом об оценочной деятельности, а также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении оценочной деятельности [2].

Кодексы определяют общие оcновы функционирования основных институтов государства, относясь к оценочной деятельности в самых общих чертах. Например, Гражданский Кодекс устанавливает виды прав на имущество, вводит разделение на движимое и недвижимое имущество; Налоговый Кодекс используется при прогнозе дeнeжных потоков, связанных с использованием оцениваемого имущества.

Практически до 1998 года, оценочная дeятельность в России осуществлялась без полноценного нормативно-правового регулирования. Пeрвая редакция Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» №135-ФЗ была принята только 29.07.1998 г. Ранее оценка выполнялась в зависимости от внутренних представлений конкретного «оценщика» и заказчика его работ. Есть мнение, что до вступления в силу указанного закона отсутствовала даже сама профессия «оценщик».

Представляется интересным, что ряд отчетов об оценке до 1998 года представляли собой брошюры объемом в 10-15 страниц, из которых непосредственно к расчету стоимости относились от силы 2-3 страницы (прочие включали: титульный лист, оглавление, сопроводительное письмо-обращение, описание регалий и опыта работы оценщика, список использованных источников, копии разного рода благодарственных писем).

Логическим развитием положений, заложенных в Закон об оценке, являются стандарты оценки. В 2002 году постановлением Пpавительства от 06.07.2002 г. №519 были утверждены первые из них, продолжившие детализацию регулирования оценочной деятельности.

С 2007 года на смену указанным стандартам пришла совокупность полноценных Федеральных стандартов оценки, систематически охватывающих различные аспекты оценочной деятельности. По сoстoянию на июнь 2017 года утверждено 13 федеральных стандартов оценки (один из которых с 01.07.2017 года ФСО N 6 утрачивает силу):

- ФСО N 1 Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от 20.05.2015 N 297 [6];

- ФСО N 2 Цель оценки и виды стоимости, утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 20.05.2015 N 298 [7];

- ФСО N 3 Требования к отчету об оценке, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от от 20.05.2015 N 299 [8];

- ФСО N 4 Определение кадастровой стоимости, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от 22.10.2010 N 508 [9];

- ФСО N 5 Порядок проведения экспертизы, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от 04.07.2011 N 328 [10];

- ФСО N 6 Требования к уровню знаний эксперта саморегулируемой организации оценщиков, утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 07.11.2011 N 628 [11];

- ФСО N 7 Оценка недвижимости, утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 25.09.2014 N 611 [12];

- ФСО N 8Оценка бизнеса, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от 01.06.2015 N 326;

- ФСО N 9 Оценка для целей залога, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от 01.06.2015 N 327;

- ФСО N 10 Оценка стоимости машин и оборудования, утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 01.06.2015 N 328;

- ФСО N 11 Оценка нематериальных активов и интеллектуальной собственности, утвержден ПриказомМинэкономразвития РФ от 22.06.2015 N 385;

- ФСО N12 Определение ликвидационной стоимости, утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 17.11.2016 N 721[13];

- ФСО N 13 Определение инвестиционной стоимости, утвержден Приказ ом Минэкономразвития РФ от 17.11.2016 N 722 [14].

Федеральные стандарты оценки устанавливают фундаментальные принципы, на основании которых осуществляется оценочная деятельность.

Субъектами оценочной деятельности признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями Закона об оценочной деятельности (далее - оценщики).

Оценщик может осуществлять оценочную деятельность самостоятельно, занимаясь частной практикой, а также на основании трудового договора между оценщиком и юридическим лицом, которое закон обязывает соблюдать ряд условий.

Согласно статье 5 Закона об оценочной к объектам оценки относятся:

- отдельные материальные объекты (вещи);

- совокупность вещей, составляющих имущество лица, в том числе имущество определенного вида (движимое или недвижимое, в том числе предприятия);

- право собственности и иные вещные права на имущество или отдельные вещи из состава имущества;

- права требования, обязательства (долги);

- работы, услуги, информация;

- иные объекты гражданских прав, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлена возможность их участия в гражданском обороте [2].

На практике объекты оценки группируются в зависимости используемой методологии расчета стоимости. Отдельно выделяют недвижимое имущество. В статье 130 ГК РФ установлено, что «к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно [принцип стационарности], в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства…». Также все предметы материального мира, что не относиться к указанным выше признакам оценивается как движимое имущество. Кроме того, оценивают по иным методикам нематериальные активы, т.е. активы, используемые в хозяйственной деятельности и не имеющие материально-вещественного воплощения;

Особое место занимают в процессе оценки имущественные комплексы. Так, в соответствии со ст. 132 ГК РФ: «в состав имущественного комплекса входят все виды имущества, …, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы, услуги и др.» [1].

Оценка бизнеса имеет свою методику оценки в качестве, например производственного предприятия в целом. В соответствии со ст. 132 ГК РФ «предприятие - имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Иные объекты оценки представляют собой работы, услуги и информацию.

Отметим, что в соответствии с положениями Гражданского Кодекса и Закона об оценочной деятельности могут быть оценены следующие права: право собственности, пользования, распоряжения, владения и право требования.

Типичными примерами оценки права требования являются оценка дебиторской задолженности (право требовать у дебитора возврата соответствующей суммы денежных средств), а также оценка «квартир» на ранних этапах долевого строительства (с юридической позиции, оценке подлежит право требования на перевод в собственность после завершения строительства).

При составлении отчета об оценке оценщик должен придерживаться следующих принципов:

- в отчете должна быть изложена информация, существенная с точки зрения оценщика для определения стоимости объекта оценки;

- информация, приведенная в отчете об оценке, существенным образом влияющая на стоимость объекта оценки, должна быть подтверждена;

- содержание отчета об оценке не должно вводить в заблуждение заказчика оценки и иных заинтересованных лиц (пользователи отчета об оценке), а также не должно допускать неоднозначного толкования полученных результатов.

Отчет об оценке представляет собой документ, содержащий сведения доказательственного значения, составленный в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе Федеральным стандартом оценки, нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, а также стандартами и правилами оценочной деятельности, установленными саморегулируемой организацией оценщиков, членом которой является оценщик, подготовивший отчет

До появления ФСО в некоторых отчетах об оценке вообще не приводились какие-либо расчеты, а в качестве обоснования стоимости содержалась следующая мысль: «путем сложнейших расчетов, включающих проведение вычислений в рамках всех трех методологических подходов к оценке с использованием методов корреляционно-регрессионного анализа и метода Монте-Карло, Оценщик пришел к выводу о том, что рыночная стоимость объекта оценки составляет …». Очевидно, что проверить правильность расчетов при их отсутствии невозможно.

Отчет об оценке выполняется в соответствии с заданием на оценку и содержит обоснованное профессиональное суждение оценщика относительно стоимости объекта оценки, сформулированное на основе собранной информации и проведенных расчетов, с учетом допущений. [8]

Любой другой документ, составленный оценщиком (например, «Заключение о стоимости», «Акт оценки»), является результатом оказания информационно-консультационных услуг и не попадают под действие Закона об оценке – оценщик не несет указанную выше ответственность, а возмещение потенциального ущерба регулируется общим законодательством Российской Федерации, например, Гражданским кодексом [33].

Страхование гражданской ответственности оценщика - «механизм защиты потребителей оценочных услуг от ошибок, допущенных оценщиком в процессе профессиональной деятельности» [2].

Страхование гражданской ответственности оценщиков является условием, обеспечивающим защиту прав потребителей услуг оценщиков, в том числе и государства (муниципального образования) как хозяйствующего субъекта и собственника, и осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

Особенность страхования гражданской ответственности оценщиков заключается в том, что согласно ст. 931 ГК РФ дог-вор страхования риска ответственности за причинение вреда считается заключенным в пользу лиц, которым может быть причинен вред (выгодоприобретателей) в результате профессиональной деятельности оценщиков.

При наступлении страхового случая, т.е. причинения вреда третьему лицу по причине ошибки или упущения при проведении работ по оценке, страховая компания выплачивает страховое возмещение третьему лицу (как правило, заказчику работ по оценке), а не оценщику.

Приведем анализ последних новелл в правовом регулировании оценочной деятельности. Так, 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 03.07.2016 N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке", который кардинально меняет порядок проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости. Причем с 2017 по 2020 года устанавливается переходный период, в процесс которого государственная кадастровая оценка имеет возможность проводиться как по прежним общепризнанным меркам, действующим на сегодня, так и согласно новым [5].

Теперь проводить кадастровую оценку земельных участков, нежилых строений, квартир и дач будут не независимые оценщики, как нынче, а специалисты бюджетных учреждений, которые будут основаны в каждом регионе. Убытки, причиненные гражданам и бизнесу при проведении несправедливой оценки, и, как следствие, вычисление по ней повышенного налога, будут возмещаться за счет подобных учреждений. Оплатит в данном случае их региональный бюджет, который несет субсидиарную ответственность согласно обязательствам государственных оценщиков. Периодичность выполнения кадастровой оценки никак не поменялась — не чаще 1-го раза в 3 года и никак не реже 1-го раза в 5 лет, за исключением выполнения дополнительной государственной кадастровой оценки.

Можно согласиться с суждением оценочного сообщества, которое небезосновательно опасается, что многочисленные изменения могут послужить причиной к переходу от саморегулирования оценочной деятельности, к государственному регулированию данной области. Ведь с преобразованиями могут возрасти налоги. К тому же повышение должно произойти не вследствие повышения кадастровой стоимости или же размера налоговых сборов, а во взаимосвязи с вовлечением в хозяйственный оборот наибольшего количества объектов недвижимости, прежде пребывавших в тени, а также правильной их кадастровой оценки.

Но в свою очередь, определенные изменения в оценочной деятельности имеют все шансы основательно ее усовершенствовать. К примеру, кадастровая стоимость будет формироваться по общей методике, что повысит качество и гарантирует единообразие определения кадастровой стоимости.

Независимость оценки гарантируется положениями федерального закона о недопущении вмешательства в оценку имущества заинтересованных персон, в том числе заказчика, если такое имеет возможность негативно воздействовать на подлинность окончательных результатов оценки.

В целях достижения справедливого результата оценочной деятельности, профессиональные оценщики обладают возможностью самостоятельно выбирать методы проведения оценки, в соответствии со стандартами оценки, запрашивать от заказчика при проведении независимой оценки к документации, которая необходима для данной оценки.

Таким образом, Закон об оценочной деятельности уже два десятилетия является главным инструментом правового государственного регулирования оценочной деятельности. В нем законодатель четко определяет базовые требования к отчету об оценке, договору на оказание услуг по оценке, оценщику, уровню его ответственности. Документ является динамично развивающимся, практически каждый год в него вносятся поправки и дополнения, соответствующие изменениям государственной политики, а также спросу и предложению на рынке оценочных услуг.

 

1.3. Формы и методы государственного контроля

Законодатель установил, что государственное регулирование оценочной деятельности и деятельности саморегулируемых организаций оценщиков осуществляется только в части надзора и нормативно-правового регулирования. Причем такой надзор осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченными Правительством РФ, а непосредственный контроль остается за самими СРО.

Регулирование оценочной деятельности осуществляется советом по оценочной деятельности при уполномоченном федеральном органе, осуществляющем функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, а также национальным объединением саморегулируемых организаций оценщиков в части разработки федеральных стандартов оценки, за исключением случаев нарушения сроков, предусмотренных программой разработки федеральных стандартов оценки, саморегулируемыми организациями оценщиков в части разработки и утверждения стандартов и правил оценочной деятельности.

Контроль за деятельностью членов саморегулируемых организаций оценщиков в части соблюдения ими требований настоящего Федерального закона, федеральных стандартов оценки, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности, правил деловой и профессиональной этики осуществляется этими саморегулируемыми организациями[2].

В теории процесс регулирования оценочной деятельности осуществляется путем комплекса мер и процедур, обеспечивающих соответствие услуг оценщиков определенным критериям и нацеленных на повышение их качества.

Эти критерии устанавливаются при государственном регулировании - госорганами, а в случае саморегулирования - профессиональным сообществом оценщиков, но они могут вводиться ими и совместно.

Основными механизмами регулирования оценочной деятельности являются:

- лицензирование оценщиков;

- аттестация специалистов в области оценочной деятельности;

- аккредитация оценщиков в организациях-заказчиках оценочных услуг;

- система стандартов и положений оценочной деятельности;

- утверждение учебных программ по переподготовке специалистов в области оценочной деятельности;

- сертификация услуг;

- страхование гражданской ответственности оценщиков.

Традиционно регулирование осуществляется по трем основным направлениям. Во-первых, формирование методических требований к процедурам оценки, которые традиционно фиксируются в стандартах оценки.

Во-вторых, установление морально-этических требований к оценщику, связанных с его независимостью и традиционно находящих свое отражение в кодексах профессиональной этики;

В-третьих, разработка требований к уровню профессиональной подготовки и опыту практической работы оценщика, которые отражаются в уровне профессиональных званий через введение профессиональных рейтингов.

В научных работах авторы разделяют механизмы регулирования оценочной деятельности на две группы:

- используемые в условиях государственного регулирования оценки;

- применяемые в условиях саморегулирования оценки.

В настоящее время такие формы государственного регулирования оценочной деятельности как лицензирование, сертификация отсутствуют.

Наличие Закона об оценочной деятельности подтверждает правовое регулирование данного вида деятельности на государственном уровне. Наличие (государственного) органа регулирования (в России – это Экспертно-консультативный Совет по оценочной деятельности при Минэкономразвития), утвержденные 13 федеральных стандартов оценки свидетельствуют о прямом государственном надзоре за деятельностью профессиональных оценщиков и их объединений. Лицензирование является наиболее распространенной формой государственного регулирования профессиональной деятельности, касающееся представителей массовых профессий, занятых обслуживанием населения (врачи, адвокаты, нотариусы, архитекторы, брокеры по недвижимости и т.д.). Все требования, связанные с получением лицензии (экзаменационные процедуры, стандарты и пр.), в основном разрабатываются и контролируются профессиональными организациями оценщиков. Это обычно происходит на том уровне развития оценочной деятельности, когда, получив развитие в условиях свободной конкуренции и имея в своей основе развитую и доступную систему образования, профессия становится массовой.

Однако оценка не считается массовой профессией и расценивается скорее, как элитарная, поскольку к услугам оценщиков прибегают в основном не простые граждане, а профессионалы рынка, то есть брокеры, работающие с недвижимостью, банковские служащие, страховые агенты.

Возможно, поэтому в ряде стран с развитой рыночной экономикой оценочная деятельность не регламентируется непосредственно государством. Однако при этом в некоторых странах, таких как Италия, Испания, Япония, государство регламентирует oценку посредством введения лицензирования.

В США, когда американские кредитно-сберегательные операторы рынка несколько лет назад понесли значительные финансовые потери на сделках с недвижимостью, было введено лицензирование оценщиков недвижимости [27].

Оценочная деятельность - это такой вид предпринимательской деятельности, качественные характеристики которой компетентность и профессионализм находятся в зависимости от развития нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу деятельности [30].

Бесконтрольность со стороны государства в области оценочных услуг явилась отрицательным фактором для экономики России. Начиная с 1995 года, когда услуги оценщиков стали востребованы в связи с введением обязательной переоценки, она позволила занижать как стоимость основных фондов предприятия, так и сумму поступающих в бюджет налогов. Институт лицензирования оценочной деятельности является фактором, упорядочивающим рынок оценочных услуг.

С 2002 по 2006 годы оценочная деятельность могла осуществляться только получившим соответствующую лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем [16].

Лицензирование оценочной деятельности осуществляло Мингосимущество России и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые действующей редакций Закона об оценочной деятельности назывались лицензирующими органами.

Лицензии выдавались на оценку недвижимости, оценку машин, оборудования и транспортных средств, оценку нематериальных активов. Мингосимущество России -лицензирование оценки предприятий (бизнеса). Причем лицензия на право оценки предприятий (бизнеса) предоставляла лицензиату право на осуществление оценочной деятельности по всем видам оценочной деятельности.

Положения о лицензировании оценочной деятельности, в которых обращалось внимание на то, что в штате работников юридического лица должен был быть хотя бы один сотрудник, получивший соответствующее оценочное образование и имеющий документ об образовании, подтверждающий получение профессиональных знаний в области оценочной деятельности.

Если сотрудник имеет образование по оценке бизнеса, то организация получала возможность работать по всем четырем областям оценочной деятельности, однако, при этом в лицензии должны быть указаны все четыре области оценочной деятельности, а не только оценка бизнеса.

Надзор за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется государственными надзорными и контрольными органами, Мингосимуществом России, лицензирующими органами субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции.

С 1 июля 2006 года прекращается лицензирование оценочной деятельности в РФ. В Законе об оценочной деятельности появились поправки, касающиеся определения "субъект оценочной деятельности". В соответствии с ними оценку имеют право проводить оценщики, состоящие в саморегулируемой организации оценщиков (СРО), и застрахованные от возможных ошибок в одной из страховых компаний. В свою очередь в СРО оценщик может вступить только, получив соответствующее специальное образование, и каждые три года оценщик обязан подтверждать свои знания путем прохождения курсов повышения квалификации.

Оценщик также имеет право осуществлять оценочную деятельность самостоятельно, в частном порядке. Такую оценку принимают не все инстанции, и практически невозможно получить аккредитацию в крупном банке, однако практика существует.

На сайтах СРО публикуются сведения об оценщиках, в него входящих, указываются нарушения, замечания, дисциплинарные взыскания, а также сведения об исключении из членов СРО с указанием причин. Единственно, что не указывается, положительные стороны работы оценщиков. На наш взгляд, отсутствие положительной информации является пробелом в работе оценочного сообщества.

Перейдем к еще одной известной форме государственного контроля оценочной деятельности - аттестация специалистов по оценке стоимости. Данная форма призвана обеспечить: контроль знаний специалистов в области оценочной деятельности; должную ответственность специалиста, а области оценочной деятельности за результаты его работы; контроль качества подготовки специалистов учебными заведениями.

Для проведения аттестации уполномоченные органы создают соответствующие государственные аттестационные комиссии.

Комиссии утверждают по согласованию с государственным органом программы, по которым проводятся квалификационные экзамены.

Выданные аттестаты действуют на всей территории всего государства. Уполномоченными органами ведутся реестры квалификационных аттестатов. Контролирующий государственный орган организует ведение единого государственного реестра квалификационных аттестатов. По истечении срока действия аттестата специалисту в области оценочной деятельности необходимо пройти переаттестацию.

Аттестат будет предоставлять его владельцу право подписи отчета об оценке по соответствующему виду оценочной деятельности.

В положении об аттестации должен быть предусмотрен четкий порядок отзыва аттестата. Так, в случае если по решению суда отчет об оценке был признан не соответствующим требованиям обязательных стандартов оценочной деятельности у исполнителей, подписавших такой отчет, аттестат отзывается. В реестре квалификационных аттестатов должна содержаться информация об отозванных аттестатах.

В положении об аттестации также должны быть определены критерии для саморегулируемой организации оценщиков, при выполнении которых ей могут быть переданы процедуры аттестации.

Эффективность различных форм и методов регулирования оценочной деятельности может быть оценена только с позиции определенного этапа развития экономики государства и еще раз подтверждает мнение большинства ученых, что государственный контроль необходим, но только в форме надзора за соблюдением законодательно установленных правил.

В нашей стране профессия оценщика нуждается в авторитетных саморегулируемых организациях, способных помогать своим членам, поддерживать их, осуществлять контроль за их деятельностью путем проведения периодической экспертизы. Особую роль имеет обеспечение прогрессивных представителей оценочного сообщества возможностью участия в нормотворческой деятельности [32].

Сегодня основная роль в развитии оценки в России отданасаморегулируемым организациям как профессиональным объединениям оценщиков. Однако государство не полностью отказалось от регулирования рынка оценочных услуг, важных потому, что они обеспечивают сбалансированное развитие рынка в целом и единство экономического пространства. В условиях саморегулирования в России нормативное правовое регулирование оценочной деятельности остается в сфере государственных интересов и ответственности.