Глава 3. Понятие и правовая основа административной деятельности органов внутренних дел

§1. Понятие и правовое регулирование административной
деятельности органов внутренних дел

Вопрос о понятии и сущности административной деятельности органов внутренних дел на протяжении многих лет является дискуссионным. От того, как в дальнейшем будет истолкована юридическая природа административной деятельности, ее цели, зависит и содержание этой деятельности.

Согласно традиционной точке зрения административная деятельность органов внутренних дел, наряду с оперативно-разыскной (или, что одно и то же, сыскной) и уголовно-процессуальной (дознавательской, следственной) деятельностью, представляет собой самостоятельную функцию данных органов[25].

Наиболее распространенное в юридической и специальной литературе определение понятия административной деятельности органов внутренних дел сформулированно следующим образом.

Административная деятельность органов внутренних дел (милиции) представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность по организации работы служб и подразделений указанных органов и практическому осуществлению административно-правовыми способами охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью.

Это определение профессора М.И. Еропкина в несколько модернизированном виде[26].

Преимущество данного определения понятия состоит в том, что оно сформулировано и существует в научной и учебной литературе уже около сорока лет, является общепризнанным и за время существования претерпело лишь незначительные изменения.

Недостатки же проявились в 90-е годы прошлого века, когда стали предприниматься теоретические и практические усилия, с одной стороны, по развенчанию и слому административно-командной системы, с другой – по проведению в жизнь судебно-правовой реформы, имеющей целью приблизить нас к правовому государству.

Дело в том, что термин «административный» имеет своим первоначальным источником латинский язык (administrare – управленческий). Поэтому административная деятельность в отличие от оперативно-разыскной и процессуальной как милицейская функция подчас никак не связывается со специфическим социальным назначением милиции, ведь ее осуществляет любой орган исполнительной власти[27].

Подобный чисто «управленческий» подход, опирающийся на многие ленинские указания, явился в свое время основополагающим для уяснения сущности административной деятельности органов внутренних дел (милиции).

Его недостатки проявились в следующем.

1. Как в практической работе, так и при изучении дисциплины акценты смещались именно на деятельностный аспект, а не на закон, не на правовую основу деятельности милиции. Отсюда проистекали элементы правового нигилизма в работе ее сотрудников. В настоящее время курс административной деятельности органов внутренних дел нацелен на изучение не просто деятельности, а правоприменительной деятельности милиции.

2. Гипертрофированно понимался и административный аспект деятельности органов внутренних дел, что на практике вело к увлечению администрированием (т. е. управлению только лишь с помощью приказов и командования), а при изучении курса чрезмерное внимание уделялось вопросам кадрового, хозяйственного, финансово-экономического обеспечения и т. п. за счет сужения тем, связанных с правовым положением милиции. Предлагалось включить в предмет курса изучение делопроизводства в органах внутренних дел. Кроме того, непонятно было (да и сейчас нет достаточной ясности в этом вопросе), как должны соотноситься курсы административной деятельности и основ управления в органах внутренних дел.

Приведенное определение понятия административной деятельности органов внутренних дел можно назвать положительным. Ю.П. Соловей значительно уточняет смысл рассматриваемого термина путем его «отрицательной» характеристики: это та деятельность милиции, которая не является сыскной (оперативно-разыскной) или уголовно-процессуальной[28].

Во всяком случае, по содержанию данная дисциплина изучает основы административно-правового положения российской милиции. В будущем, возможно, на базе этой дисциплины сформируется курс, который условно можно назвать полицейским правом. Ю.П. Соловей отмечает, что в настоящее время в учебных заведениях МВД России полицейское право де-факто изучается в основном в рамках объемного курса «Административная деятельность органов внутренних дел». Прежним его наименованием было «Административное право (Специальная часть)»[29].

Система нормативно-правового регулирования «внешней» административной деятельности милиции весьма обширна и в качестве основы включает в себя: а) на федеральном уровне – Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»), законы Российской Федерации (например, Закон РФ «О милиции»), федеральные законы («Об оружии»,
«О безопасности дорожного движения», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.), кодексы (прежде всего – Кодекс РФ об административных правонарушениях), указы Президента РФ (утвердившие, например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России), постановления Правительства РФ (об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию; Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации; Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц и др.), нормативные акты МВД России (Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности МВД России, Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, Инструкция о порядке постоянного хранения и ношения боевого огнестрельного оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими МВД России и многие другие); б) на региональном уровне – конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации (прежде всего – об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок), акты органов исполнительной власти субъектов РФ. В то же время милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что в отличие от милиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).

§ 2. Характерные черты административной деятельности
органов внутренних дел

Характерные черты – это то, что отличает административную деятельность от других основных направлений работы органов внутренних дел, в частности, от уголовно-процессуальной и оперативно-разыскной деятельности.

Традиционно выделяются следующие характерные черты административной деятельности органов внутренних дел.