Учебно-методические материалы лекционного курса и практических занятий

Тема 1. Муниципальный менеджмент: сущность и основные понятия

План:

1. Сущность муниципального менеджмента

2. Функции муниципального менеджмента

3. Субъекты и объекты муниципального менеджмента

Муниципальный менеджмент — профессиональная управленческая де­ятельность, направленная на социальное и экономическое саморазвитие территории, устойчивое повы­шение качества жизни каждого человека.

Мировой опыт свидетельствует, что роль муниципального менеджмента постоянно возрастает. Сегодня современ­ное управление стало достоянием каждого местного сообще­ства. Появилась фигура профессио­нального управляющего, лидера, создателя новых систем экономического саморазвития, то есть специа­листа по организации развития и саморазвития местного сообщества.

Профессиональная принадлежность к муниципальным менед­жерам предполагает, что определенным человеком освоена необ­ходимая сумма управленческих знаний и сформированы навыки их применения, что он владеет управленческой методологией социально-эконо­мического развития территорий, придерживается кон­кретных стандартов деятельности и поведения, умеет добиваться выполнения поставленных целей.

В деятельности муниципального менеджмента есть пять ба­зовых операций:

1) проектирует модель и определяет цели социального и эко­номического саморазвития муниципальных образований в соот­ветствии с принципами современного хозяйствования; опреде­ляет задачи в каждой группе целей; решает, что должно быть сделано, для достижения этих целей; эффективно организует население по их достижению;

2) организует создание собственных корпоративных систем среди населения муниципального образования, анализирует виды деятельности, вырабатывает решения, формирует корпоративные отношения в местных сообществах, необходимые для выполне­ния задач по достижению целей социально-экономического и экономического саморазвития, выбирает специалистов для ре­шения этих задач;

3) поддерживает мотивацию и налаживает коммуникации, формирует команду из людей, ответственных за различные виды работы;

4) анализирует и оценивает результаты;

5) в конечном итоге способствует повышению качества жиз­ни людей.

Муниципального менеджера делает менеджером не власть, а ответственность за результаты работы органов местного самоуправления муниципального образования.

Муниципальный менеджмент сформировался на Западе в результате осуществления научно-технической, информационной и, последовавшей за ними, управленческой революции. Муниципальный менеджмент возник в результате относительного обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Его появление неразрывно связано с возникшей необходимостью коренным образом изменить эффективность управленческих воздействий на рыночные структуры, муниципальную экономику, местные финансы, социально-экономические отношения в местном сообществе. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

Практический механизм муниципального менеджмента включает институциональные и организационные структуры, методы установления правовых и административных норм, разработку, принятие и осуществление управленческих решений, других реальных регуляторов жизнедеятельности населения поселений.     

Научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно, обобщение имеющихся разработок сводятся к следующему.

Во-первых, муниципальный менеджмент существует реально как область специфического управления, научное направление и все более проявляется как относительно самостоятельная учебная дисциплина.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов — экономический, организационный, социальный, общественно-политический и др., а учебная и научная сферы могут быть охарактеризованы как междисциплинарные.

В-третьих, становление муниципального менеджмента обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. 

В-четвертых, категории «муниципальный менеджмент» и «местное самоуправление» выражают разные по сути явления и процессы.

Как предмет науки «муниципальный менеджмент» понимается процесс включения населения во власть, поэтому его содержание теснее всего связано со способами, приемами осуществления функций местной самоуправления жителей МО России.

Первоочередными научными задачами муниципального менеджмента являются:

• обоснование путей преодоления кризиса в муниципальных структурах России и механизмов устойчивого СЭР;

• исследование методов повышения эффективности муниципального менеджмента;

• изучение становления новой культуры управления и самоуправления в МО;

• раскрытие процессов адаптации отечественной практики муниципального менеджмента к процессам государственного и регионального управления.

Предметную область муниципального менеджмента составляют научные знания о:

• функциях, принципах, структурах, предпосылках, закономерностях и тенденциях самоорганизации населения, его территориальных формах в государственных системах разного типа;

• территориальной хозяйственной организации РФ и перспективах ее оптимизации;

• ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания, способах наиболее эффективного использования;

• технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития МО;

• стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

• мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении ММ и др.

  Субъектами муниципального менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности органов местного самоуправления. Основная нагрузка и ответственность за реализацию местного самоуправления ложится на плечи должностных лиц местного самоуправления, которые в условиях ограниченности кадровых и экономических ресурсов пытаются повысить эффективность управления муниципальным образованием. Необходимые знания и умения при этом дает муниципальный менеджмент.    

Формирование и осуществление муниципального менеджмента связывают, прежде всего, с его локальным, территориально-ограниченным характером. Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов организации системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса во многом зависит и эффективность управленческой деятельности должностных лиц местного самоуправления.

Объектом муниципального менеджмента является персонал самой администрации МО, а целью – организация эффективной работы на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления и организации работы самой администрации МО, а не МО в целом.

Менеджмент - это функция, вид деятельности по руководству отдельными работниками.   Управление - функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного.

Многие авторы основанием классификации видов управления признают природу и специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление.

    

Рекомендуемая литература из общего списка: 1, 4, 9.

Тема 2. Местное самоуправление как социальный институт

 

План:

1. Роль и значение местного самоуправления

2. Необходимость государственной поддержки местного самоуправления (МС)

3. Природа местного самоуправления

4. Функции местного самоуправления

5. Принципы местного самоуправления

6. Отличие местного самоуправления от государственного управления

7. Формы осуществления местного самоуправления

Государство как особо сложная социально-экономическая система всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. За каждым уров­нем закрепляются свой круг решаемых вопросов и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого ресурсы, устанавливается ответственность за при­нимаемые решения. При этом нижний, муниципальный уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определен­ной свободой, самостоятельностью в решении закрепленных за ним за­дач и наделяться необходимыми для этого властными полномочиями, во втором случае появляются элементы самоуправления.

Местное самоуправление – институт сложный и многогранный. С одной стороны, он не ограничивается только признаками деятельности, ему присущи и элементы самоорганизации жителей и элементы публичной власти. С другой стороны, местное самоуправление в отличие от государственной власти содержит множество элементов непосредственной демократии, управления самого населения и с этой стороны является институтом гражданского общества, а не государства. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление  призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопро­сов местного значения, владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью. При этом предполагается невмешательство государства: властные структуры не вправе давать указания и предписа­ния по решению вопросов, входящих в компетенцию местного самоуправления.

Функциональная роль местного самоуправления определяется специфи­ческим содержанием вопросов местного значения, которому оно, соб­ственно, и обязано своим возникновением и существованием. Поэтому вмешательство государственных органов в сферу полномочий ОМС недопустимо. Вместе с тем не исключается воз­можность совместного ведения тех или иных вопросов государственны­ми структурами и МС. Такая совместная деятель­ность должна быть основана на координационных взаимосвязях указан­ных сторон и разграничении принимаемых ими на себя обязательств.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ.

Государство, признав МС законной формой реализации власти народа и установив, что ОМС не входят в систему органов государственной власти и МС самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту прав МС, но и его организационную, финансовую, эко­номическую самостоятельность. Федеральным законодательством стро­го разграничиваются полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области МС.

В настоящее время еще преждевременно говорить о сложившемся МС. Наиболее распространенными проблемами, тормозящими процесс развития МС, являются:

¨ отсутствие единой концепции развития данного явления на федеральном уровне;

¨ отсутствие полной нормативно-правовой базы на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо ее несоответствие нормам федерального законодательства;

¨ финансово-экономические; организационные; кадровые; информационно-методические проблемы;

¨ а также пассивность самих граждан, большинство из которых просто не знает, что такое МС.

В связи с чем, существенными компонентами государственной поддержки МС являются:

·   методическая помощь, в частности разработка модельных нор­мативных актов, рекомендаций, методик и технологий;

·    развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для ОМС;

·   создание условий для формирования и реализации инвестици­онных проектов и программ СЭР МО, разработка и реализация соответствую­щих федеральных программ;

·   содействие информационному обеспечению МС.

Государственная поддержка МС на федераль­ном уровне реализуется через систему федеральных органов, ведающих вопросами МС.

В соответствии с ФЗ № 131 федеральные органы государственной власти и органы госу­дарственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление МС.

  МС по своей природе — это явление общественно-государственное. Система государственной и местной власти возни­кает там, где общество начинает осознавать потребность в регулирова­нии отношении между людьми, между частными и обще­ственными интересами.

В современном обществе МС выполняет три функ­ции:

1)   как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охра­ну общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции;

2)   как организатор местного хозяйства, МС выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших обществен­ных услуг;

3)   как часть гражданского общества, МС обе­спечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

Таким набором функций не обладает ни одна другая структура в обществе. Только МС одновременно выполняет все три функции. МС освобождает органы государственной власти от «мелких» дел и позволяет им сконцентрироваться на решении стратегических про­блем.

Функции МС — основные направления деятельности муниципальных органов и их должностных лиц. Правовым выражением функций являются полномочия, или пред­меты ведения.

Предметы ведения местного самоуправления. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно МС. Вопросы местного значения — круг дел, решение которых обеспечивает локальную жизнедеятельность МО и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия — право и обязанность МС решать вопросы местного значения.

МС располагает полномочиями двоякого рода:

1) закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения, причем не все, а строго определенные вопросы (другие могут решаться на смежных территориях, совместно, иными органами);

2) отдельными государственными полномочиями, которые пере­даются МС органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным Конституцией РФ и ФЗ № 131.

Названные полномочия отражают самостоятельность МС.

Основными предметами ведения МС во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смыс­ле, как устройство на благо людей), СЭР этой территории и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).

Под вопросами местного значения следует понимать те или иные проблемы, которые связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения МО и которые:

1)   могут самостоятельно решаться населением и (или) ОМС, не требуют вмешательства органов государ­ственной власти;

2)   решаются таким образом, чтобы полученные результаты не выхо­дили за пределы территории данного МО, т.е. не оказывали неблагоприятных воздействий на соседние территории.

МС есть реакция общества на необходимость регулирования общественных отношений и реализации общих интере­сов. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функ­ции МС в современном обществе.

Суть МС состоит в признании права граж­данина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их послед­ствия.

  Принципы МС — это обусловленные приро­дой МС коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В демократическом государстве разделение власти происходит не только по «горизонтали» — на законодательную, пред­ставительную и судебную ветви, но и по «вертикали» — на центральную и местную. МС — это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает МС в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. МС представляет собой специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой — наиболее полно учитывает интересы населения.

Формы осуществления МС можно подразделить на две группы

1. формы непосредственного осуществления населением МС;

2. формы участия населения в осуществлении МС.

Разница между двумя формами состоит в том, что в случае непосредственного осуществления населением МС происходит проявление публично-властного характера института МС, наличие которого предусмотрено государством в качестве обязательного элемента российской государственности, основы конституционного строя.

В случае участия населения в осуществлении МС имеет место добровольный процесс самоорганизации отдельных граждан или их объединений, их включение в решение вопросов местного значения. Основой проявления инициатив по самоорганизации могут служить разнообразные интересы различных слоев и социальных групп, действующих на территории. В данном случае общественные отношения носят безвластный характер.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления – это местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, а также отзыв выборного должностного лица МС, избранного населением всего МО и голосование по вопросам изменения границ и преобразования МО.

К формам участия населения в осуществлении МС, относятся: собрания и конференции граждан, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, иные формы.

 

Рекомендуемая литература из общего списка: 2, 6, 8, 11, 12

Тема 3. Муниципальное управление как основа совершенствования муниципального менеджмента

План:

1. Понятие и сущность муниципального управления (МУ)

2. Субъект и объект муниципального управления

3. Основные задачи муниципального управления

 

Сегодня МС пока еще больше востребовано государством для управления своими нижними этажами, а не населением. А так как МС в своем развитии еще не достигло того состояния, которое заложено в ФЗ № 131 – «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно», то на современном этапе применительно к уровню МО было бы целесообразно говорить о муниципальном управлении (МУ), осуществляемом ОМС.

   В практику государственного и МУ все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в частном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. В практику МУ внедряются современные информационные технологии, управление развитием территории все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой главным было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая эффективность на всех уровнях управления, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры.

Среди ученых и специалистов, занятых в области местного самоуправления, отсутствует единый подход к определению понятия «муниципальное управление».

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью – создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими и административными. Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий. Административный ресурс означает создание организационных структур для решения задач муниципального управления.

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность ОМС, направленная на удовлетворение общественных интересов, на решение вопросов местного значения. Субъектами МУ являются ОМС, объектом - вопросы местного значения и муниципальная собственность, которую Конституция РФ относит к объектам МУ.  

В процессе управления МО между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом МУ являются именно управленческие отношения. Совместная деятельность людей создает определенную систему отношений, поскольку интересы личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодействие этих интересов и требует установить механизм взаимоотношений между людьми.

Главная цель МУ - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества. При этом основнымицелями управления МО являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между ОМС и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей МО; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории МО; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное МУ должно привести к самодостаточности территории.

В связи с этим основными задачами МУ, прежде всего, являются следующие:

1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;

2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;

3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного СЭР территории;

4) разработка прогнозов развития МО в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;

5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства;

6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности;

7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

8) привлечение непосредственно населения к процессу управления МО, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.

Для муниципального управления важны обратные связи, т. е. воздействие объекта на управляющий субъект: реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения.

 

Рекомендуемая литература общего списка: 2, 6, 7, 11, 12.