Особенности использования земель пограничными органами

Земля, будучи основой хозяйствования и экономического оборота, местом проживания населения, в том числе и малочисленных народов, основой егожизни и деятельности, является также пространственным территориальным базисом деятельности государственных органов.

Земли пограничных органов предназначены именно для выполнения функций органов государственной власти в области обеспечения пограничной безопасности. Из земель пограничных органов можно выделить их подвид - земли, необходимые для охраны государственной границы.

В целях обеспечения защиты и охраны государственной границы Российской Федерации земля пограничным органам передается в постоянное (бессрочное) пользование.

Статья 30 Закона о Государственной границе определяет, что должностные лица пограничных органов имеют право находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей. Эта норма, по существу, устанавливает публичный сервитут в интересах пограничных органов. Кроме того, ограниченное использование земли пограничными органами в пределах пункта пропуска также подпадает под понятие сервитута.

Кроме этого, законодательство допускает для выполнения функций пограничных органов привлечение земельных ресурсов из государственного и муниципального фонда на праве срочного безвозмездного пользования.

Таким образом, земли, необходимые для охраны государственной границы, не однородны по своему правовому статусу, а именно по объему вещных прав на них у пограничных органов. Следовательно, эти земли возможно разделять на:

земли, на которые у пограничных органов возникает право постоянного (бессрочного) пользования;

земли, на которые у пограничных органов возникает право безвозмездного срочного пользования;

земли, на которые у пограничных органов возникает право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутноеправо);

Выбор между этими вещными правами зависит от нескольких факторов: во-первых, от срока использования; во-вторых, от конкретной цели использования земельных участков. При этом должны обеспечиваться общенациональные интересы в сочетании с уважением частной собственности.

Пограничные органы наделяются государством правом вступать во взаимоотношения по предоставлению или передаче земель путем принятия нормативных правовых актов, определяющих их правовой статус.

Изучение Закона о Федеральной службе безопасности, Закона о Государственной границе, Федерального закона от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе Российской Федерации», позволяет выявить цели пограничных органов, для выполнения которых им необходимы земельные участки. Такими целями являются:

охрана государственной границы на суше, море, реках, озерах и иныхводоемах, в пунктах пропуска через государственную границу;

осуществление пропуска через государственную границу;

охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоныи континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

В интересах реализации указанных целей перед пограничными органами поставлены следующие задачи:

-обеспечение всеми имеющимися мерами недопущения противоправногоизменения прохождения государственной границы на местности;

-осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительныйили уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

-проведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной, режимно-пропускной и военно-технической деятельности;

-участие в деятельности пограничных представителей Российской Федерации;

-проведение при необходимости пограничных поисков и операций.

Для выполнения этих задач пограничные органы наделяются как общими правам и обязанностями, присущими всем органам федеральной службы безопасности, так и специальными, определенными законодательством о государственной границе.

Земли, использующиеся для выполнения перечисленных выше задач, осуществления пограничными органами своих полномочий, имеют исключительный статус, который выражается не только в предназначении - обеспечить суверенитет и неприкосновенность страны на государственной границе Российской Федерации, но и в установлении условий для обеспечения безопасности в военной, экономической, экологической, социальной, международной и иных сферах. Для создания таких условий устанавливаются и обеспечиваются особые административные режимы - государственной границы, пограничный и в пунктах пропуска. Нарушение правил указанных режимов влечет за собой меры как административной, так и уголовной ответственности.

Меры, посредством которых достигаются поставленные перед пограничными органами задачи по охране государственной границы входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что к мерам, осуществляемым с использованием земельных участков, относятся:

- возведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение и использование техники и вооружения;

- установка, сохранение и поддержание в исправном состоянии пограничных знаков, оборудование и содержание пограничных просек, проведение совместных с сопредельным государством проверок прохождения государственной границы;

- осуществление пограничного контроля;

- осуществление деятельности по урегулированию инцидентов на государственной границе (погранпредставительская деятельность);

- выдача лицам индивидуальных или коллективных пропусков для въезда (прохода) в пограничную зону;

- выдача разрешений для проведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, выпаса скота в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений;

- нахождение на любых участках местности и передвижение по ним при исполнении служебных обязанностей;

- требование от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия;

- проверка необходимых документов у лиц и документов транспортных средств, произведение досмотра (осмотра) транспортных средств и перевозимых на них грузов;

- содержание лиц, подвергнутых административному задержанию в помещениях пограничных органов, а также лиц, задержанных в уголовно-процессуальном порядке;

- приглашение лиц в подразделения пограничных органов и получение от них объяснения об известных им обстоятельствах незаконного пересечения государственной границы или иного нарушения режима государственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу;

- простановка в документах на право пересечения государственной границы соответствующих отметок;

- запрещение допуска граждан на отдельные участки местности, обязывание их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях;

- временное ограничение производства различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями;

- проникновение в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и осмотр их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима государственной границы;

- проведение регистрации лиц и учета фактических данных, статистики и использовать для этих целей информационные системы;

Для осуществления перечисленных мер по охране государственной границы (пограничных мер) пограничным органам передаются на определенном титуле земельные участки в пределах приграничной территории.

Для соблюдения и реализации конституционных принципов, прав и свобод граждан, обеспечения эффективности международного сотрудничества и деятельности пограничных органов необходимо нормативно установить пространственные пределы деятельности пограничных органов. Определение таких пределов позволит установить круг земельных участков, входящих в состав земель пограничных органов, необходимых для охраны государственной границы.

Приграничная территория - пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Пограничная зона

Под ней понимается местность...в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах.

В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан».

В проекте нового закона пограничная зона определяется как «части территории Российской Федерации (шириной не менее 5 километров), прилегающие к Государственной границе и включающие, как правило, территории муниципальных образований, пограничные реки, озера и иные водоемы, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации, расположенные в них острова, пункты пропуска, а также прилегающие к указанным водным объектам и пунктам пропуска территории муниципальных образований, в которых устанавливается соответствующий режим». Последнее определение представляется более удачным, т.к. исключены территории, ограниченные для включения в пограничную зону, и определена минимальная ширина пограничной зоны. Это позволяет избежать разногласий при установлении пространственных пределов пограничной зоны между органами, обеспечивающими пограничную безопасность, и органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Конкретные пространственные, временные пределы действия, содержание правил режима пограничных зон в настоящее время устанавливает ФСБ России по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации.

Исторически сложилось, что пограничной зоной признается территория, на которой действуют более строгие правила, по сравнению с остальными территориями, прилегающими к Государственной границе.

Пограничные зоны создаются с целью осуществления повседневной деятельности пограничных органов. В пограничных зонах устанавливаются правила:

въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;

хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водных объектов и на островах на указанных водных объектах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности.

Согласно ст. 13 закона о ГГхозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением ГГ и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна:

наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба;….

Перечень видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 907-р. Он разделяет виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах автомобильных, железнодорожных, воздушных, морских, речных (озерных), пешеходных пунктов пропуска через Государственную границу.

Часто между линией ГГ и линией инженерных заграждений (сооружений) могут находиться земли различных собственников. Поэтому руководители предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности и подчиненности, обязаны заблаговременно ставить в известность подразделения РПУ ФСБ России о времени, месте и характере сельскохозяйственных и иных работ на данной территории и обеспечивать соблюдение работающими гражданами пограничного режима.

Под пунктом пропуска через ГГ понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного), речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через ГГ лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Пункты пропуска устанавливаются для проведения пограничного контроля. Порядок установления их границ определяется Правительством Российской Федерации.

В интересах надлежащего содержания Государственной границы пограничным органам отводится земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше и при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водного объекта (ст. 8 закона о ГГ).

Земельная полосаотводится в бессрочное (постоянное) пользование.

Органы местного самоуправления, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лицапредоставляют земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды (ст. 37 закона о ГГ).

Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их предоставления и использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются Правительством РФ.

В некоторых договорах о режиме границы, заключаемых между Российской Федерацией и зарубежными странами, есть прямое указание на размеры отдельных земельных участков. Так, в Договоре между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов (Хельсинки, 23 июня 1960 года) установлено, что для обеспечения сохранности линии границы по обе ее стороны должны оставляться полосы шириной в 20 метров, в которых отдельные работы запрещаются и допускаются только в исключительных случаях. Аналогичные нормы содержатся и в Договоре между Правительством СССР и Королевским норвежским правительством о режиме советско-норвежской границы.

В целях недопущения переноса заразных болезней через ГГ может быть запрещено или ограничено содержание и выпас скота в полосе местности (карантинной полосе) вдоль ГГ на суше.Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации.

 

 

На приграничной территории пограничные органы для охраны государственной границы имеют право возводить необходимые инженерно-технические сооружения и заграждения, ставить пограничные знаки, делать пограничные просеки, проводить коммуникации, организовывать пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации,возводить другие объекты, размещать технику и вооружение.

Между тем пограничные органы правомочны выполнять отдельные меры за пределами приграничной территории (преследование судна-нарушителя, задержание и сопровождение в порт судна-нарушителя, воздушное патрулирование). Данные меры осуществляются с целью охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации. При этом земельные участки (например, для размещения радиолокационных станций, вертолетных площадок, пунктов наблюдения) не используются исключительно для достижения этой цели. Такое использование осуществляется, прежде всего, с целью охраны государственной границы.

Следует учитывать также то, что земли, которые используются пограничными органами для решения задач, не всегда находятся непосредственно вблизи государственной границы, но могут находиться и в глубине, в «тылу» страны. Примером могут служить пункты пропуска в аэропортах, принимающих международные рейсы.

Как отмечалось выше, особенностью приграничной территории, несомненно, является применение органами государственной власти на этих землях специальных мер, что обусловливает возможность ограничения прав и свобод граждан, в том числе прав собственности на землю посредством установления публичных сервитутов в интересах пограничных органов.

 

Интересно мнение А.Г. Гранберга, который отмечает сложность оформления унифицированного определения приграничной территории. По его мнению, приграничье может пониматься по-разному, в зависимости от широты выбранного подхода:

на макроуровне в него включаются все субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Как правильно отмечает автор, многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ, из-за чего нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус;

на мезоуровне включаются административные районы в составе субъектов Федерации, часть территории которых прилегает к государственной границе;

на микроуровне включается приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу.

Концептуально необходимо согласиться с автором: нельзя выделить общее понятие приграничной территории, ведь ее правовой статус складывался исторически с учетом сложных политических, экономических и социальных факторов. Становление проходит и сейчас.