Глава V. Управление некоммерческой организацией

 

Статья 28. Основы управления некоммерческой организацией

1. В соответствии с п. 1 ст. 53 части первой ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Там же установлено, что порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.

На основании данных положений пункт 1 комментируемой статьи предусматривает, что учредительными документами НКО устанавливаются структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления НКО, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации. В пункте 3 ст. 14 комментируемого Закона также предусмотрено, что в учредительных документах НКО должен быть определен порядок управления деятельностью организацией.

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, которым изменено правовое положение существующих бюджетных учреждений и создан новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, пункт 1 комментируемой статьи дополнен положением, согласно которому вопросы регламентации органов управления казенного учреждения и бюджетного учреждения устанавливаются наряду с комментируемым Законом и иными федеральными законами также в соответствии с нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования или в случаях, установленных федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, - нормативными правовыми актами иных органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

2. В пункте 2 комментируемой статьи указано, что иными федеральными законами, нежели комментируемый Закон, может предусматриваться формирование органов управления НКО, не предусмотренных комментируемым Законом.

Данный пункт введен Федеральным законом в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций", которым и предусмотрено формирование таких "иных" органов управления НКО. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 6 названного Закона НКО, формирующая целевой капитал, обязана создать совет по использованию целевого капитала. Как установлено там же, до утверждения высшим органом управления НКО численного и персонального состава совета по использованию целевого капитала НКО не вправе передавать денежные средства в доверительное управление. Согласно части 1 ст. 9 названного Закона НКО - собственник целевого капитала обязана создать совет по использованию целевого капитала. Там же предусмотрено, что порядок формирования совета по использованию целевого капитала и его полномочия определяются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с названным Законом.

Другим примером являются положения ст. 19 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" о специализированных органах саморегулируемой организации. Как предусмотрено в ч. 1 указанной статьи, к специализированным органам саморегулируемой организации, которые в обязательном порядке создаются постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации, относятся: 1) орган, осуществляющий контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации; 2) орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия. Согласно части 2 данной статьи помимо указанных специализированных органов саморегулируемой организации решениями постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации может быть предусмотрено создание на временной или постоянной основе иных специализированных органов.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ пункт 2 комментируемой статьи дополнен положением, предусматривающим, что иными федеральными законами, нежели комментируемый Закон, может предусматриваться другое разграничение компетенции между органами управления НКО. Указанным Законом в ГсК РФ включена глава 6.1, регламентирующая деятельность саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Статус такой саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация, созданная в форме некоммерческого партнерства. Именно разграничение компетенции между органами управления данной НКО и подразумевается прежде всего в п. 2 комментируемой статьи.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи для случая, когда учредителем автономной НКО является Россия, закреплена возможность указания в акте Правительства РФ о ее учреждении и ее уставе:

1) иного порядка формирования и срока полномочий органов управления автономной НКО;

2) не предусмотренных комментируемым Законом органов управления автономной НКО;

3) иного разграничения компетенции между органами управления автономной НКО, что предусмотрено комментируемым Законом.

Данный пункт введен Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 134-ФЗ, авторами проекта которого отмечалось, что необходимость таких нововведений обусловлена целями реализации положения подп. "б" п. 4 Указа Президента РФ от 17 апреля 2012 г. N 455 "Об общественном телевидении в Российской Федерации"*(150). Указанным положением Правительству РФ поручалось утвердить устав автономной НКО "Общественное телевидение России", предусмотрев в нем, что: высшим органом управления организации является наблюдательный совет, председатель, заместители председателя и члены которого назначаются на должность и освобождаются от должности Советом по общественному телевидению; единоличным исполнительным органом организации является генеральный директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ.

Соответственно, положения п. 3 комментируемой статьи применены при издании распоряжения Правительства РФ от 12 сентября 2012 г. N 1679-р "Об учреждении автономной некоммерческой организации "Общественное телевидение России"*(151), которым утвержден устав автономной некоммерческой организации "Общественное телевидение России". В отношении органов означенной организации в п. 32 данного устава предусмотрено следующее:

- органами управления организации являются: наблюдательный совет; генеральный директор, осуществляющий функции главного редактора телеканала;

- наблюдательный совет является коллегиальным высшим органом управления организации. Основной функцией наблюдательного совета является обеспечение соблюдения организацией целей, определенных настоящим уставом;

- генеральный директор является единоличным исполнительным органом организации, который осуществляет текущее руководство деятельностью организации в порядке, установленном данным уставом;

- для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью организации создается ревизионная комиссия;

- для осуществления контроля за использованием средств целевого капитала в организации создается совет по использованию целевого капитала. В случае если в организации будут сформированы несколько целевых капиталов, то организация вправе создать советы по использованию каждого целевого капитала.

 

Статья 29. Высший орган управления некоммерческой организацией

1. В комментируемой статье содержится регулирование, посвященное высшему органу управления НКО. Пункт 1 данной статьи непосредственно называет высший орган управления, но только в отношении НКО отдельных форм:

- для автономной НКО - это коллегиальный высший орган управления;

- для некоммерческого партнерства - это общее собрание членов некоммерческого партнерства;

- для ассоциации (союза) - это общее собрание членов ассоциации (союза).

В отношении фонда в п. 1 комментируемой статьи указано, что порядок его управления определяется уставом фонда, чем продублировано положение п. 3 ст. 118 части первой ГК РФ. В качестве примера можно упомянуть, что высшим органом управления негосударственного пенсионного фонда в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 14-ФЗ) является совет фонда.

В части состава и компетенции органов управления общественными организациями (объединениями) пункт 1 комментируемой статьи отсылает к законам об их организациях (объединениях). В соответствии с положениями Федерального закона "Об общественных объединениях" высшим органом управления для общественной организации, общественного движения являются съезд (конференция) или общее собрание. Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда. Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями). Орган общественной самодеятельности строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.

2. Выделяя в структуре органов управления НКО высший орган управления и исполнительный орган, комментируемый Закон определяет и основные функции этих органов: основной функцией высшего органа управления НКО согласно п. 2 комментируемой статьи является обеспечение соблюдения НКО целей, в интересах которых она была создана; исполнительный орган НКО, как определено в п. 1 ст. 30 комментируемого Закона, осуществляет текущее руководство деятельностью НКО.

Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность создания постоянно действующего коллегиального органа управления НКО. К ведению данного органа могут быть отнесены вопросы, не составляющие исключительную компетенцию высшего органа управления НКО.

3. В пункте 3 комментируемой статьи содержится перечень вопросов, отнесенных к компетенции высшего органа управления НКО. При этом выделен перечень вопросов, составляющих исключительную компетенцию высшего органа управления НКО, т.е. тех вопросов, решение которых не может быть отнесено к компетенции других органов управления. Речь идет о следующих вопросах: изменение устава НКО; определение приоритетных направлений деятельности НКО, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов НКО и досрочное прекращение их полномочий; реорганизация и ликвидация НКО (за исключением ликвидации фонда).

Решение же остальных вопросов, перечисленных в п. 3 комментируемой статьи, может быть отнесено к ведению постоянно действующего коллегиального органа управления НКО (разумеется в случае, если создание такого органа предусмотрено учредительными документами НКО). Это следующие вопросы: утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана НКО и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; участие в других организациях.

В свою очередь, законом, учредительными документами НКО может быть установлена исключительная компетенция постоянно действующего коллегиального органа управления. Все остальные вопросы, не составляющие исключительную компетенцию высшего органа управления и постоянно действующего коллегиального органа управления НКО, согласно п. 2 ст. 30 комментируемого Закона относятся к компетенции исполнительного органа НКО.

Компетенция высшего органа управления НКО, в т.ч. и исключительная компетенция, может быть закреплена непосредственно в федеральном законе, регламентирующем деятельность НКО конкретной формы. Например, в пункте 2 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" перечислены вопросы, решение которых относится к исключительной компетенции общего собрания (схода) членов общины малочисленных народов.

4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит правила, в соответствии с которыми определяется наличие кворума, т.е. правомочия, во-первых, для проведения общего собрания членов НКО или заседания коллегиального высшего органа управления НКО, во-вторых, для принятия решений общего собрания членов НКО или заседания коллегиального высшего органа управления НКО.

Общее собрание членов НКО или заседание коллегиального высшего органа управления НКО правомочно (имеет кворум), если на указанном собрании или заседании присутствует более половины его членов. Соответственно, в случае, если решение общего собрания или заседания принято в отсутствие кворума для проведения общего собрания или заседания (т.е. на собрании или заседании присутствовали половина и менее членов НКО или коллегиального высшего органа управления НКО), то такое решение не имеет юридической силы, причем независимо от того, оспорено это решение кем-либо из заинтересованных лиц или нет.

Наличие кворума для принятия решений общего собрания членов НКО или заседания коллегиального высшего органа управления НКО определяется в зависимости от того, относится ли решение данного вопроса к исключительной компетенции высшего органа управления НКО или нет:

- для принятия решения общего собрания или заседания по вопросам, не отнесенных к исключительной компетенции высшего органа управления НКО, достаточно простого (неквалифицированного) большинства голосов членов (то есть более половины числа голосов), присутствующих на собрании или заседании;

- по вопросам же исключительной компетенции высшего органа управления НКО решение общего собрания или заседания может быть принято единогласно или квалифицированным большинством голосов (например, в три четверти голосов), присутствующих на собрании или заседании. Вопрос о том, единогласно или квалифицированным большинством голосов принимается такое решение (а в случае, если квалифицированным большинством голосов, - то каким именно), решается в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами и учредительными документами НКО.

В соответствии с п. 3 ст. 14 комментируемого Закона учредительные документы ассоциации (союза), некоммерческого партнерства помимо прочего должны содержать условия о порядке принятия решений органами управления, в т.ч. по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов.

5. В пункте 5 комментируемой статьи установлено дополнительное условие для формирования коллегиального высшего органа управления автономной НКО: лица, являющиеся работниками автономной НКО, не могут составлять более чем одну треть общего числа членов коллегиального высшего органа управления этой НКО. Как представляется, данная норма имеет целью не допустить излишней независимости автономной НКО от ее учредителей, которые теряют право собственности на имущество, переданное этой НКО.

В качестве общего правила в данном пункте закреплено, что НКО не вправе осуществлять выплату вознаграждения членам ее высшего органа управления за выполнение ими возложенных на них функций, за исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе высшего органа управления. Данное правило согласуется с положением ст. 11 ТрК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ*(152)), согласно которому трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор). Приведенное положение не применяется в случае, если в установленном данным Кодексом порядке эти лица одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей.

В иных федеральных законах, нежели комментируемый Закон, регламентирующих деятельность НКО отдельных форм, вопрос о вознаграждении членов высшего органа управления НКО может разрешаться иначе. Например, согласно ст. 29 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 14-ФЗ) члены совета негосударственного пенсионного фонда могут получать вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей только в случае, если это предусмотрено уставом фонда. Там же предусмотрено, что размер вознаграждения членов совета фонда должен устанавливаться в виде фиксированной суммы.

 

Статья 30. Исполнительный орган некоммерческой организации

1. Комментируемая статья посвящена исполнительному органу НКО - второму (наряду с высшим органом управления НКО) из элементов структуры органов управления НКО (см. коммент. к ст. 28 и 29 Закона). Основная функция высшего органа управления НКО определена в п. 2 ст. 29 комментируемого Закона - обеспечение соблюдения НКО целей, в интересах которых она была создана. Соответственно, в п. 1 комментируемой статьи закреплена основная функция исполнительного органа НКО - осуществление текущего руководства деятельностью НКО. Исполнительный орган НКО подотчетен высшему органу управления этой организации, что определяет иерархию структуры органов управления НКО.

Согласно пункту 3 ст. 53 части первой ГК РФ лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Как предусмотрено там же, это лицо обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу. При этом следует учитывать, что в соответствии с п. 5 ст. 10 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ*(153)) добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются.

В пункте 1 комментируемой статьи также предусмотрено, что исполнительный орган НКО может быть коллегиальным и (или) единоличным. Иными федеральными законами могут устанавливаться требования к наименованиям таких органов. Так, например, согласно ст. 30 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 14-ФЗ) для осуществления оперативного управления деятельностью негосударственного пенсионного фонда уставом фонда может предусматриваться создание единоличного исполнительного органа фонда (исполнительный директор, президент) или единоличного исполнительного органа фонда и коллегиального исполнительного органа фонда (исполнительной дирекции).

2. Положения п. 3 ст. 29 комментируемого Закона к исключительной компетенции высшего органа управления НКО относят решение следующих вопросов: изменение устава НКО; определение приоритетных направлений деятельности НКО, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов НКО и досрочное прекращение их полномочий; реорганизация и ликвидация НКО (за исключением ликвидации фонда).

В указанном пункте также предусмотрена возможность создания постоянно действующего коллегиального органа управления НКО. К ведению данного органа могут быть отнесены вопросы, не составляющие исключительную компетенцию высшего органа управления НКО, а именно: утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана НКО и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; участие в других организациях.

Законом, учредительными документами НКО может быть установлена исключительная компетенция постоянно действующего коллегиального органа управления НКО. Соответственно, решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию высшего органа управления и постоянно действующего коллегиального органа управления (в случае его создания) НКО, согласно п. 2 комментируемой статьи относится к компетенции исполнительного органа НКО.

Компетенция исполнительного управления НКО может быть закреплена непосредственно в федеральном законе, регламентирующем деятельность НКО конкретной формы. В качестве примера можно привести перечисление в Федеральном законе "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" вопросов, решение которых отнесено к компетенции правления (совета) общины малочисленных народов (п. 2 ст. 15) и председателя правления (совета) общины малочисленных народов (ст. 16).

 

Статья 30.1. Ограничения на участие отдельных категорий лиц в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций

В комментируемой статье установлены ограничения на участие в деятельности ИННО лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы. В частности, предусмотрено, что указанные лица:

- не могут входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов ИННО и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

- не вправе заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Данная статья введена Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях обеспечения безопасности государства в связи с особенностями правового положения лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Позднее указанные запреты продублированы и детализированы в ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(154), введенной Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ*(155). Так, в соответствии с п. 3 и 10 ч. 3 указанной статьи лица, замещающие государственные должности РФ, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (п. 3);

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (п. 10).