Судебная практика по делам ЛБГ в Тамбовской области: положительный опыт обжалования распоряжений о нежелательности и длительного содержания в ЦВСИГ

 

Согласно статистическим данным, в целом по России ежегодно доля привлечённых к уголовной ответственности и осужденных за умышленные преступления к реальным срокам лишения свободы иностранных  граждан и лиц без гражданства не превышает 1% от общего числа осужденных. Однако «процент» сложностей при решении вопроса о депортации, либо легализации данной категории лиц в случае невозможности исполнения депортации очень высокий. 

Эти вопросы на законодательном уровне не урегулированы. Но к ним проявляла интерес Э.А.Памфилова в бытность Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В декабре 2015 г. она обращалась к председателю Верховного Суда РФ по проблемам длительного содержания иностранных граждан и ЛБГ в СУВСИГ/ЦВСИГ. Верховный Суд РФ обобщил практику рассмотрения административных дел в отношении иностранных граждан и ЛБГ, но эта справка не отражает истинного положения дел и не позволяет исключить факты грубых нарушений прав человека.

При наличии пробелов в законодательстве в отношении сроков содержания ЛБГ в ЦВСИГ, их правового статуса после освобождения из ЦВСИГ при невозможности выдворения/депортации практикующим адвокатам и, безусловно, судам работать по делам ЛБГ сложно. 

В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства Министерством юстиции Российской Федерации, в соответствии с п.4 ст.25.10 Федерального закона от 15.08.1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», п.11 ст.31 Федерального закона от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», во всех случаях принимаются распоряжения о нежелательности пребывания/проживания на территории РФ на определённый срок с учётом категории преступлений, а на основании таких распоряжений органами миграционного ведомства принимаются решения о депортации.

Имеются случаи, когда срок нежелательности пребывания/проживания вообще не указывается. 

Порядок принятия распоряжения о нежелательности пребывания/ проживания иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ строго регламентирован правовыми актами, изданными во исполнение Федерального закона от 15.08.1996 года №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». 

Процедура принятия распоряжений о нежелательности в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, регламентирована приказом Минюста РФ от 20.08.2007 года №171 и приказом Минюста и ФМС России от 07.10.2008 г. №225/240.

 Приказом Минюста России №171 утверждена инструкция, которая распределяет между органами исполнительной власти обязанности по подготовке материалов, являющихся основанием для принятия Минюстом распоряжений о нежелательности пребывания/проживания. 

По нашим наблюдениям, на примере Тамбовской области зачастую в целях исполнения депортации в  ЦВСИГ помещаются лица по недостаточно проверенным

данным о гражданской принадлежности, без учёта семейных связей и даже лица, фактически являющиеся гражданами России. Тем самым нарушаются нормы Конституции, а также положения международного законодательства, являющегося составной частью нашего отечественного законодательства (ст.8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). 

Сотрудники территориальных подразделений миграционного ведомства в день освобождения непосредственно из исправительного учреждения доставляют иностранца/лицо без гражданства суд с ходатайством о помещении в специальное учреждение временного содержания иностранных граждан в целях исполнения депортации. Во  всех случаях без исключения суд принимает решение о помещении лица в ЦВСИГ. Были факты, когда эти люди длительное время находились в ЦВСИГ только за то, что были судимы. Фактически, отбыв срок, они вновь оказывались в заключении, так условия в ЦВСИГ очень схожи с условиями в исправительных учреждениях. И отличаются от последних, по словам этих лиц, только более мягким отношением со стороны персонала ЦВСИГ. 

В процессе оказания правовой помощи этим людям выявлены    обстоятельства, влекущие за собой нарушение их прав: ошибки, а зачастую просто небрежное, недобросовестное заполнение опросного листа, содержащего сведения о гражданской принадлежности, времени прибытия в РФ, связей с Россией, наличие членов семьи в РФ и их гражданской принадлежности.

Все материалы для подготовки заключения о целесообразности признания пребывания/проживания иностранного гражданина или лица без гражданства нежелательным готовятся администрацией исправительного учреждения и направляются в региональное Управление ФСИН, и последним составляется заключение о целесообразности принятия Минюстом распоряжения о нежелательности. Именно на данном этапе допускаются нарушения конституционных прав человека, международного законодательства, приказа Минюста России от 20.08.2007г. №171.

 В соответствии с вышеназванным приказом Минюста администрация 

исправительного учреждения должна за 6 месяцев до освобождения лица подготовить заключение о необходимости принятия решения о нежелательности. УФСИН региона утверждает заключение, поступившее из колонии. ФСИН России не позднее, чем за 3 месяца до освобождения лица из колонии должна направить в Департамент международного права и сотрудничества Минюста России представление о необходимости принятия решения о нежелательности пребывания/проживания лица в РФ. 

На мой взгляд, самое главное правовое положение, добросовестное исполнение которого позволило бы даже при сложностях во взаимодействии с посольствами избежать длительного содержания в ЦВСИГ, следующее. Регламентом взаимодействия ФСИН с органами полиции по контролю за исполнением вынесенных Минюстом распоряжений о нежелательности пребывания/проживания в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы предусмотрено, что иностранному гражданину или лицу без гражданства при освобождении из исправительного учреждения администрация учреждения выдаёт документ, удостоверяющий личность, или свидетельство на возвращение в страну гражданской принадлежности и уведомляет о необходимости покинуть РФ в установленный срок (п. 13 Регламента, утвержденного приказом Минюста и ФМС России от 07.10.2008 г. №225/240).

Все очень чётко и логично. В период отбывания ЛБГ наказания, безусловно, имеется реальная возможность выяснить гражданскую принадлежность лица, его семейные связи. В случае необходимости получить свидетельство на возвращение такого лица в страну исхода.  

При добросовестном исполнении этой инструкции (а в силовых структурах любят исполнять не законы, а инструкции и приказы начальников), уже значительно сократились бы факты грубого нарушения прав человека, необоснованно длительного содержания ЛБГ в условиях лишения свободы, неоправданных затрат российского налогоплательщика на их содержание. 

На практике только после помещения  лиц, подлежащих депортации, в ЦВСИГ, начинается переписка УВМ с различными ведомствами (посольство страны исхода, МИД России и др.) в целях исполнения распоряжения о нежелательности и решения о депортации. 

К борьбе с систематическим неисполнением закона и инструкций сотрудниками исправительных учреждений Тамбовской области я пыталась привлечь Уполномоченного по правам человека в регионе В.В.Репина. Уполномоченный встречался по этому вопросу с начальником УФСИН по Тамбовской области А.И.Фёдоровым, а затем состоялось обсуждение на «круглом столе» в УВМ с участием В.В.Репина и руководства УФСИН.

Результат - нулевой.

Примером грубого неисполнения процедуры принятия распоряжения о нежелательности может служить дело Р.Т. Он приехал в РФ с родителями в 10 летнем возрасте, с 1 класса учился в российской школе. Гражданская жена и ребенок — граждане РФ. Мать — гражданка РФ, инвалид 1 группы, отец имеет вид на жительство.

 За 4,5 года пребывания Р.Т. в колонии администрацией не были собраны объективные сведения о его личности, семье, гражданской принадлежности. Как выяснилось в ходе судебного разбирательства по обжалованию распоряжения о нежелательности  и решения о депортации, опросный лист сотрудниками ИК-4 был составлен с ошибками. В результате Р.Т. в течение 5 месяцев незаконно находился в условиях лишения свободы, фактически только за то, что был судим.

 Как на запрос адвоката, так и на запросы УФМС России по Тамбовской области посольство страны исхода сообщило, что не признаёт Р.Т. своим гражданином, отказывает в выдаче свидетельства на возвращение. МИД России не определил третью страну, в которую Р.Т. может быть переселён.   

4 апреля 2016 года Октябрьский районный суд гор. Тамбова, с учётом положений ст.8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признал распоряжение Минюста о нежелательности пребывания/проживания Р.Т. и решение УФМС региона о депортации незаконными и отменил. В решении суда также указано, что исполнить депортацию невозможно по независящим от сторон обстоятельствам.

1 ноября 2016 года тот же Октябрьский райсуд удовлетворил исковые требования по заявлению ЛБГ Р.Ю. об отмене распоряжения Минюста о нежелательности пребывания. Более того, Р.Ю. после вступления данного судебного решения в силу был восстановлен вид на жительство, который он имел до привлечения к уголовной ответственности.

После передачи миграционного ведомства в систему полиции изменилась подсудность дел данной категории, теперь лицам, содержащимся в ЦВСИГ, необходимо обжаловать решения о депортации и распоряжения о нежелательности в Ленинский райсуд г. Тамбова. 

Первое административное исковое заявление было подано в Ленинский райсуд ЛБГ А.Ц., выходцем из Украины, который прибыл в РФ в пятилетнем возрасте, не имея гражданства какой-либо страны. Его покойная мать, а также братья и сёстры также не получали паспорта граждан Украины. А.Ц. 4 раза привлекался к уголовной ответственности за кражи. Документа, удостоверяющего личность, не имел. 

29 ноября 2016 года Ленинский райсуд отказал в удовлетворении иска о признании незаконными распоряжения Минюста о нежелательности и решения УМВД региона о депортации. 20 марта 2017 года решение райсуда по апелляционной жалобе Тамбовским областным судом было отменено и постановлено новое решение, которым все исковые требования А.Ц. удовлетворены. В основу апелляционного решения был положен принцип невмешательства в личную, семейную жизнь, семейные связи: он состоит в гражданском браке с гражданкой РФ, незадолго до рассмотрения жалобы у него родилась дочь. Сразу же в райсуд по месту жительства было подано исковое заявление от имени жены А.Ц. об установлении отцовства. Копию ее заявления и копию свидетельства о рождении ребёнка облсуд, по ходатайству адвоката, приобщил к делу. 

 Таким образом, на данный период по четырем лицам без гражданства, освободившимся из мест лишения свободы, распоряжения Минюста о нежелательности пребывания/проживания и решения о депортации отменены и начата процедура их легализации.

Искажения, неточные сведения о личности, гражданской принадлежности были выявлены в делах С.М. из Армении, выходцев из Узбекистана С.П., Р.С. и М.К., мигранта из Украины А.Ц., уроженца Азербайджана Р.Ю., выходцев из Абхазии Э.К., И.К., В.Н. из Белоруссии и других. В результате все эти лица после отбытия наказания, назначенного приговором суда, не были освобождены и пробыли в заключении еще несколько месяцев.

Следует отметить, что хотя лишение свободы сверх срока, назначенного приговором суда, в любом случае нельзя считать «положительным», в Тамбовской области срок помещения в ЦВСИГ в целях исполнения выдворения/депортации с 2011 года не превышает 5-ти месяцев, тогда как в других регионах он может тянуться до 2 лет. С середины 2016 года суд первоначально определяет срок помещения в ЦВСИГ на 1-2 месяца и, по ходатайству УМВД, продлевает до 3-х месяцев, а затем в удовлетворении ходатайства УМВД (в отношении лиц, подлежащих депортации) и службы судебных приставов (в отношении лиц, подлежащих выдворению) о продлении срока нахождения в ЦВСИГ отказывает.

Это стало возможным в результате длительной (с 2001 по 2011 г.) совместной работы пункта Сети «Миграция и Право» и областного суда, когда по любому лицу, подлежащему выдворению/депортации подавалась жалоба в облсуд на неопределенность срока лишения свободы, с учётом позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17.02.1998 года №6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24.06.1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гуфура. В  названном Постановлении прямо указано: «…Из статьи 22 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с её ст.55 (части 2 и 3) следует, что задержание на неопределённый срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права каждого на свободу и личную неприкосновенность, и, по сути, является умалением данного права».

Это Постановление Конституционного Суда Российской Федерации теперь всегда применяется на практике Тамбовского областного суда.

Первоначально облсуд отклонял мои жалобы, и ЛБГ, выдворение/ депортация которых не были исполнены, освобождались из спецприёмника (тогда не было ЦВСИГ), в соответствии с КоАП, по истечении 1 года. Последним таким ЛБГ был выходец из Казахстана Н.А., которого во всех процессуальных документах называли гражданином Азербайджана, по этническому признаку. 

В последующем областной суд стал систематически исключать из практики районных судов факты бессрочного помещения иностранных граждан и ЛБГ в ЦВСИГ. Это было тем более важно, что срок исполнения административного наказания был увеличен до двух лет. 

Вместе с тем, остаются вопросы, которые требуют ответа со стороны исполнительной и законодательной власти.

1) Как искоренить практику нарушения приказа Минюста России № 171 от 20.08.2007 г. и приказа Минюста и ФМС России № 225/240 от 07.10.2008 г.? Считаю, что иностранный гражданин или ЛБГ вообще не должны быть повторно лишены свободы. В день освобождения лицу должны быть вручены либо документ, удостоверяющий его личность, при его наличии, либо свидетельство на возвращение.

В целях реализации пункта 13 Регламента мною трижды заблаговременно направлялись обращения на имя первых лиц ФСИН России, МВД и ГУВМ. Но пока только в одном случае удалось избежать длительного срока содержания ЛБГ в ЦВСИГ. Это гражданин Узбекистана Ф.В., отбывавший наказание в ФКУ ИК-3 УФСИН России по Тамбовской области, у которого срок наказания заканчивался 18.02.2017 г. Ф.В. сам желал вернуться к семье в Узбекистан, но утратил паспорт.

От имени Ф.В. я ещё в августе 2016 г. направила обращения в ГУВМ МВД России, в Минюст и ФСИН. Эти обращения, полагаю, вынудили ответственных лиц к моменту освобождения Ф.В. получить свидетельство на его возвращение в страну гражданской принадлежности. Хотя добиться идеального варианта, чтобы Ф.В. в день освобождения получил свидетельство на руки, не удалось, но он в ЦВСИГ находился всего 5 дней. 

2) Необходимо решить вопрос с документированием ЛБГ, которых отказалась принять страна исхода, и не определена третья страна, куда возможно было бы переселить такое лицо. Установить и выдавать определённой формы «Удостоверение личности».

3) Необходимо также решить вопрос с трудоустройством таких ЛБГ (возможно даже обязать муниципалитеты обеспечивать их рабочими местами). Занятость ЛБГ, освободившихся из мест лишения свободы, в определённой мере может стать основанием для снятия судимости и началом легализации в РФ.

 

Содержание

 

Введение. Лица без гражданства в России: кто они, сколько их, как и почему попадают в Центры временного содержания иностранных граждан. — Е.Буртина

 

Глава 1.Лица без гражданства в Центрах временного содержания иностранных граждан:

опыт статистического анализа. — Е.Буртина

 

Глава 2. Проблема ограничения свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в свете решений Европейского суда по правам человека и Конституционного суда Российской

Федерации. — О.Цейтлина

 

Глава 3. Судебная практика по рассмотрению заявлений об освобождении лиц без гражданства из ЦВСИГ в соответствии с постановлением Конституционного суда РФ 23 мая 2017 года по жалобе Н.Мсхиладзе. — Е.Буртина

 

Глава 4. Проблемы реализации судебного контроля за содержанием лиц без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, в Центрах содержания иностранных граждан. — Е.Буртина

 

Заключение: выводы и рекомендации

 

Приложения

 

I. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы законопроекта № 306915-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». - А.Гурьев

 

II. Судебная практика по делам ЛБГ в Ивановской области: обжалование распоряжений о нежелательности, содержания в ЦВСИГ, бездействия органов МВД. — И.Соколова

 

III. Судебная практика по делам ЛБГ в Тамбовской области: положительный опыт обжалования распоряжений о нежелательности и длительного содержания в ЦВСИГ. — В.Шайсипова

 

[1].В списках не значились. https://rg.ru/2011/02/15/pligin.html.

[2]. Сведения предоставлены 25.01.2018 г. ГУВМ МВД России в ответе на запрос Комитета «Гражданское содействие».

[3]. Правовой анализ проблемы содержания ЛБГ в ЦВСИГ, ее разрешения Конституционным Судом и использования позиции Конституционного Суда в судебной практике содержится в главе 2. Обзор судебной практики адвокатов ПЦ «Мемориал» на основе решения Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 года по

[4] Подробнее о проблемах судебного контроля за содержанием ЛБГ, подлежащих депортации, в ЦВСИГ, см. в главе 4.

[5] См.: https://xn—b1ab2a0a.xn--b1aew.xn--p1ai/upload/site1/document_file/_doklad.pdf. С.42. Последний подробный ежегодный доклад миграционного ведомства, изданный незадолго до его ликвидации. Главное управление по вопросам миграции МВД России, которому были переданы функции ФМС России, не издает

[6] Иностранные трудящиеся: демографический и социально-профессиональный профиль // http://www.demoscope.ru/weekly/2013/0579/tema03.php

[7] См. Итоги деятельности ФМС России в 2014 году. М.2015. С. 120; Итоговый доклад ФМС России за 2015 г. С.20-24. 8 Там же.

[8] Этой проблеме посвящен специальный доклад Комитета «Гражданское содействие» «Административные выдворения из России – судебное разбирательство или массовое изгнание?» (2016), подготовленный

К.Троицким. См.: http://refugee.ru/publications/administrativnye-vydvoreniya-iz-rossii-sudebnoe-razbiratelstvo-ilimassovoe-izgnanie/ 10 См. примечание 7.

[9] Постановление Конституционного Суда РФ № 6-П от 17.02.1998 г. «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура.

[10]. П.2 ч.1 ст.43 Закона Об исполнительном производстве» предусматривает, что исполнительное производство прекращается судом в случае утраты возможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия (воздержаться от совершения определенных действий).

[11]. Постановление Правительства Российской Федерации № 691 «Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке»

[12]. Дело проведено при поддержке ПЦ Мемориал, ссылка на официальный сайт Европейского Суда по https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"fulltext":["40081/14"],"documentcollectionid2":["JUDGMENTS"],"itemid":["001157709"]

[13] Постановление Европейского Суда по правам человека по жалобе № 29957/14 «M.S.A и другие против России»,https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%2229957/14%22],%22itemid%22:[%22001179419%22]}

[14]. См. на сайте Октябрьского районного суда г.Иваново, в постановлении указан срок помещения в

Центр  

https://oktyabrskyiwn.sudrf.ru/modules.phpname=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=

[15]&delo_id=1500001&new=0&text_number=1&case_id=40191036

[16]^. Ответ Заместителя Председателя Верховного суда от 31 марта 2017 года в ответ на запрос судьи Конституционного суда РФ при рассмотрении дела Мсхиладзе Н.Г.

[17]. Дело проведено при поддержке АДЦ Мемориал, ссылка на официальный сайт ЕСПЧ: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"fulltext":["Kim v.Russia"],"itemid":["001-145584»

[18]. Текст обращения и информация о его рассмотрении см на. сайте Совета Европы:

https://outlook.live.com/owa/?path=/mail/search/rp

[19] См.:http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision272574.pdf. Дело проведено при поддержке АДЦ Мемориал, 

[20]https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%2247741/16%22],%22itemid%22:[%22001-180846%22]}

Решение Европейского Суда по делу «Мсхиладзе против России»

[21]. Дождаться рассмотрения Чайковским городским судом заявления о проверке законности А. не смог: 8 декабря 2017 года он был депортирован из РФ.

[22]http://refugee.memo.ru/Docs/MShiladze_22_Jun_17.pdf

[23]. Когда текст доклада был уже готов к печати, стало известно, что 29 января 2018г. Архангельский областной суд удовлетворил частную жалобу адвоката Л.И.Вазеркиной и отменил определение Северодвинского городского суда. 7 февраля Северодвинским судом рассморено заявление о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания в ЦВСИГ В.Н.Аганезова и производство по его делу в части выдворения прекращено.

[24]. Когда настоящий доклад был готов к печати, стало известно, что 17 января 2018 года Ставропольский краевой суд, по жалобе Е.Е.Дроздовой, отменил определение Советского районного суда о возврате ее заявления о прекращении исполнения выдворения Е.Ш.

[25] http://www.supcourt.ru/documents/thematics/15182/

[26]http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=306915-7

[27] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25.05.2017, "Российская газета", N 119, 02.06.2017, "Собрание законодательства РФ", 05.06.2017, N 23, ст. 3473

[28] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Российская газета", N 256, 31.12.2001, "Парламентская газета", N 2-5, 05.01.2002, "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

[29] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Российская газета", N 46, 05.03.2010,       "Собрание законодательства РФ", 08.03.2010, N 10, ст. 1084.

[30] "Собрание законодательства РФ", 08.01.2001, N 2, ст. 163. "Бюллетень международных договоров", N 3, 2001

[31] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Парламентская газета", N 241-242, 22.12.2001,

"Российская газета", N 249, 22.12.2001, "Собрание законодательства РФ", 24.12.2001, N 52 (ч. I), ст. 4921, "Ведомости Федерального Собрания РФ", 01.01.2002, N 1, ст. 1.

[32]"Российская хроника Европейского Суда", 2012, N 4

[33] "Российская хроника Европейского Суда", 2015, N 1

[34] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.

[35] «Российская газета», N 138, 24.06.2014

[36] 14.05.2017 г. Ивановский областной суд отказал в удовлетворении апелляционной жалобы.

[37] Речь идет о деле С.Т., прибывшей в РФ в 2000 году в возрасте 11 лет. 22 мая 2017 года Октябрьский районный суд г. Иваново прекратил производство по делу в связи с тем, что УМВД по Ивановской области выполнило исковые требования: рассмотрело заявление С.Т. о приеме в гражданство РФ по существу. При этом решение УМВД от 15 мая 2017 года по заявлению С.Т. о приеме в гражданство было отрицательным. Она обжаловала его в Октябрьский районный суд Иваново, который 19 июля 2017 года признал решение УМВД незаконным и обязал рассмотреть заявление С.Т. о приеме в гражданство РФ с учетом выводов, содержащихся в решении суда. УВМД обжаловало это решение, жалоба еще не рассмотрена.