Роль программно-целевого метода в управлении.

 

Для каждого региона и муниципального образования страны присущи свой подход к решению проблем, своя оценка плюсов и минусов сложившейся социально-экономической ситуации. На одних территориях наблюдается приток мигрантов, в других развитие хозяйства тормозится низкой рождаемостью и минимальным приростом трудовых ресурсов. Варианты можно множить, и в каждом из них вырисовывается необходимость очень тщательной экспертизы ситуации, разработки приемлемых мер, не ущемляющих права семей, но и не дающих возможностей для развития негативных тенденций. Здесь целесообразна разработка и реализация планов, прогнозов, программ, стратегий, концепций социально-экономического развития территории.[10]

 

В современной литературе, посвященной управлению социально-экономическими процессами, все более широко используются понятия «программно-целевой подход», «программно-целевой метод», «целевые программы».

В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.

При непосредственном применении программно-целевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.

Программно-целевой метод используется чаще всего в условиях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы, т.е. проблема не устраняется в процессе естественного функционирования, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.[11]

Использование программно-целевого метода управления в современной экономике в значительной степени способствует его применимость, приложимость, действенность в условиях практически любой экономической системы.

Программно-целевой метод подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых ориентировано проведение мер, действий, предусмотренных программой. Система целей программы должна быть определена исходя, с одной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой - ресурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного потенциала.

Программно-целевому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах.

Сердцевину программно-целевого метода представляет переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе программных действий. Мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблению или снятию проблемы. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.[12]

Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно-целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели-пути-средства».

Программно-целевой метод не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике программно-целевого метода в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, системного подхода, т.е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами.

 

Еще одна характерная черта программно-целевого метода управления решением сложных социально-экономических проблем заключается в его приспособлении к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на поиск целереализующей системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух следующих условий:

1. достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

2. достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном уровне затрат на решение программной проблемы.

Тенденция к расширению зоны применения программно-целевого метода к решению территориальных проблем на муниципальном уровне носит все более выраженный характер. Администрации муниципальных образований видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.

Программа - документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических заданий и мероприятий, направленных на решение проблемы.[13]

Понятие «целевая программа» представляет основную, исходную категорию программно-целевого метода. В самом общем виде целевая программа представляет совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий, направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспеченно без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели.

В этом определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ:

- программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;

- целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;

- комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;

- ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;

- результативность, проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.

Сущность и содержание целевых программ проявляются не только в их признаках и свойствах, но и в той роли, которую они призваны играть в управлении экономикой, в планово-управленческих функциях, реализуемых посредством разработки и реализации программ.[14]

Целевые программы являются средством повышения научной обоснованности планово-управленческих решений благодаря тому, что усиливают их целевую ориентацию, углубляют проработку способов и вариантов путей достижения долговременных целей, позволяют полнее увязать цели с ресурсными возможностями, дают более детальное представление об этапах последовательного решения проблем.

Основное назначение целевых программ - ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые имеют первостепенный характер на данном этапе, в сложившихся условиях.

В свете этой главной задачи целевые программы служат средством реализации принципа ведущего звена в управлении, создания приоритетов стратегически важных для экономики линий развития, обеспечения структурных сдвигов, обусловленных требованиями интенсификации производства, концентрации ресурсов на наиболее значимых направлениях научно-технического и социального прогресса.

Программы являются эффективным средством комплексного, всестороннего решения проблем, призваны обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых для решения проблем и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени.[15]

Разделение программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривалось рядом исследователей программно-целевого управления. Несмотря на это общепринятая классификация программ так и не создана, что обусловлено крайним разнообразием видов программ и множеством характеризующих их признаков. Посредством классификации программ удается упорядочить колоссальную совокупность разрабатываемых и применяемых программ, обозреть структуру того множества.

В первую очередь имеет место деление программ на комплексные и целевые. К комплексной программе относят общую программу развития муниципального образования в долгосрочной перспективе, касающуюся всех сфер функционирования муниципального образования, нацеленную на реализацию долгосрочной стратегии развития муниципального образования в целом. Достижение перспективного видения образа муниципального образования, представленного в рамках этой стратегии. Такого типа программы являются основным механизмом управления развитием муниципального образования в целом.

 

По виду целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых проблем выделяются:

- социальные программы направлены на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствование образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, уменьшение различий и сближение уровней жизни различных групп и слоев населения, социальное обеспечение;

- научно-технические, инновационные программы нацелены на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, освоение достижений науки и техники, их применение в экономике с целью повышения эффективности производства, качества продукции, товаров, услуг, повышения их конкурентоспособности;

- инвестиционные программы связаны с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, повышения эффективности функционирования экономики;

- экологические программы ориентированы на бережное использование природных богатств, охрану и предотвращение загрязнения земли, водного и воздушного бассейна, всемерное сохранение естественных природных условий существования людей, природовосстановление;

- программы безопасности направлены на обеспечение и повышение уровня оборонной безопасности, экономической и финансовой безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Наряду с выделением групп целевых программ, различающихся по виду цели и характеру решаемой проблемы, используется разделение программ по признаку, способа действий, применяемых путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назревшей проблемы. Во главу угла при подобной классификации ставится объект действий, на преобразование которого направлены программные усилия.

 

По такому признаку могут быть выделены следующие виды программ:

- производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенных видов продукции, товаров, услуг;

- ресурсные, направленные на развитие ресурсного потенциала, эффективное использование и экономию затрат трудовых, материальных, финансовых, информационных ресурсов, комплексное, многоцелевое применение ресурсов;

- отраслевые, ставящие своей задачей подъем, ускоренное развитие определенных отраслей и подотраслей экономики, отраслевых производств;

- территориальные, ориентированные на осуществление обширного комплекса действий, мер, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона с учетом его особенностей, сложившейся ситуации, возникших проблем;

- маркетинговые, призванные поддерживать и интенсифицировать продвижение товаров и услуг на рынки сбыта, активизировать спрос на товары и услуги, осваивать новые сегменты рынка;

- организационно-управленческие, направленные на преобразование и качественное совершенствование управления экономическими объектами, процессами, отношениями, улучшение методов, технологии и организации управления, перестройку организационных структур, улучшение способов организации трудовой деятельности;

- внешнеэкономические, представляющие программы развития внешней торговли, внешнеэкономического сотрудничества и углубления мировых интеграционных процессов, осуществление совместных проектов.

По признаку временной протяженности целевые программы принято разделять на 3 группы:

- долгосрочные;

- среднесрочные;

- краткосрочные.[16]

 

По уровню значимости программ и зоны их действия принято выделять программы:

- международные, межстрановые;

- федерального уровня;

- уровня субъектов РФ;

- отраслевого уровня;

- муниципальные;

- развития отдельных организаций.

Применение программно-целевого метода осуществляется в тесной взаимосвязи с другими методами управления, которые используются при обосновании разделов, показателей различных экономических документов, в том числе и программ.

Непосредственно предшествует разработке программы составление и использование прогнозов развития. На основе построения и сравнения прогнозных сценариев состояния программной проблемы в ее инерционном развитии и с учетом мер программного воздействия формируется первичное суждение о возможности и сроках решения программной проблемы и предпочтениях разных вариантов программных действий, мероприятий. Таким образом, программно-целевое прогнозирование служит инструментом выработки и обоснования программной стратегии, формирования первичного представления о возможных, достижимых уровнях решения программной проблемы.

С программно-целевым управлением наиболее тесным образом связано социально-экономическое планирование. При наличии государственных планов экономического и социального развития, распространяющихся на всю экономику в целом, охватывающих все отрасли и регионы, программно-целевой метод планирования применяется к разработке разделов плана, обладающих выраженной целевой ориентацией и имеющих программный характер.

 

Также большую роль в процессе подготовки программных документов играет балансовый метод, который предполагает использование совокупности приемов, позволяющих увязать потребности с ресурсами, обеспечивать согласованность взаимосвязанных показателей. Система балансов по каждому виду ресурсов позволяет проверить сбалансированность и пропорциональность развития территории.

Важно произвести увязку прогнозной части программы с имеющимися в распоряжении органа местного самоуправления ресурсами. Процесс увязки, как известно, заключается в следующем: сначала определяется потребность в ресурсах, необходимых для реализации выдвинутых целей; затем выявляются наличные ресурсы или те ресурсы, которые в течение долгосрочного планового периода могут быть выделены под указанные цели.[17]

При обосновании показателей программ широко используется нормативный метод, предполагающий использование установленных норм и нормативов, в пределах которых должны совершаться различные процессы и явления. Использование норм и нормативов позволяет определить потребности в сырье, материалах, товарах, потребительский бюджет и др.

Особое место занимают социальные нормы и нормативы, используемые при обосновании социальных разделов комплексных программ и социальных программ.

Иначе говоря, программно-целевой метод управления аккумулирует всю гамму методов формирования управленческих решений, придавая им выраженную проблемно-целевую ориентацию.

Таковы основные признаки и свойства программно-целевого метода, определяющие его содержание и проявление в процессе установления путей решения крупных, многогранных социально-экономических, народно-хозяйственных и ряда других проблем.

Наиболее глубоко и последовательно программно-целевой метод проявляется в разработке и реализации обширной совокупности программ решения народно-хозяйственных проблем социального, экономического, научно-технического, регионального, организационного характера. Это центральное, основное поле приложения данного прогрессивного метода и самый эффективный способ концентрации усилий на решении важнейших социально-экономических проблем в тех областях, где традиционные способы управления не обеспечивают выхода из ситуации, породившей проблему, и преодоления самой проблемы.

При решении проблем программным методом подразумевается использование различных видов программ, в основу разделения которых положены разнообразные критерии. Во многом классификация носит условный характер в силу того, что отдельную программ нельзя однозначно отнести к определенному виду программ, программа в соответствии с разными критериями может одновременно относится к нескольким видам.

Программно-целевой метод опирается на другие методы управления и использует их в процессах управления программно-целевыми комплексами.