Сущность и особенности программно-целевого управления.

Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления о системе базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовка последнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличия цели и программы ее достижения. В этом случае задача выявления сущности и особенностей программно-целевого управления вряд ли может быть решена, поскольку целевая функция присуща всякому управлению, также как и программа, толкуемая как совокупность взаимосвязанных мероприятий по реализации цели.

Анализ публикаций свидетельствует также о терминологическом разнобое, когда исследователи нередко используют понятия "программно-целевое управление", "программно-целевой метод управления", "программно-целевой принцип управления", "программно-целевой подход", как однопо-рядковые. На самом деле речь идет о явлениях, хотя и связанных друг с другом, но находящихся в определенной субординации.[1]

На наш взгляд, необходим критический анализ имеющегося теоретического задела, в результате которого может быть уточнена и дополнена содержательная интерпретация программно-целевого управления. Следует заметить, что в зарубежной, прежде всего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, weapon system management, project management. Ф.Каст и Дж. Розенцвейг в этой связи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминами и их значениями, они относятся к одному общему явлению - интегрированному управлению конкретной программой на системной основе. В.С.Рапопорт и Л.В.Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ ("программы") и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведенной авторами статье -матричной). Они отмечают, что для управления программами вводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальной степени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение цели программы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, так и вне нее.

Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.[2]

Говоря о перспективах развития управленческих структур "на базе программ" авторы монографии "Теория управления системами" Р.Джонсон, Ф.Каст, Дж. Розенцвейг в свое время отмечали, что проектный или программный тип организации, создаваемой для выполнения определенных задач, будет основным типом организации будущего.

Заметим, что императив, определяющий необходимость трансформации структуры управления при переходе к управлению программами был обоснован и осуществлен еще в советской практике 20-х годов.

Е.В.Руднева обоснованно указывает на то, что характерной чертой управления разработкой и реализацией плана ГОЭЛРО явилась "концентрация ресурсов и централизация полномочий путем создания специального органа (комиссии ГОЭЛРО при ВСНХ), наделенного правами по координации других организаций, привлечению нужных специалистов, информации, научных материалов, обеспечению целевого финансирования работ по подготовке проекта плана".

Важно обратить внимание на то, что использование программно-целевых структур не является альтернативным вариантом традиционным их видам. В литературе обоснованно отмечается, что, например, матричная структура, может функционировать в рамках сложившейся линейно-функциональной структуры.

Заметим, что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибута программно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так, например, А.Д.Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей (главных задач) и определением путей к ним.

Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов - методов. К ним, например, относят методы:

- оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;

- формирования и оптимизации программ;

- определения ресурсов и распределения их между элементами программ;

- организации системы управления" программой и обеспечения организационного взаимодействия;

- координации и контроля по программам.[3]

Нетрудно заметить, что сами методы здесь не названы, определены лишь этапы и соответствующие им виды деятельности, значимые для осуществления названного управления.

Столь же неконкретными являются представления о методах программно-целевого управления и у других авторов. Так, Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод - это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения. По мнению Б.А.Райзберга и А.Г.Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.[4]

М.Ю.Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки.

Нетрудно заметить и другие недостатки в приведенных положениях. Так, Ю.Н. Казанский ограничивает инструментарий (методы) управления только фазой реализации программ, оставляя организационно не обеспеченными другие функции управления (планирование, координация, контроль). Напротив, для М.Ю.Кривошеевой названные методы используются только на этапе разработки программ. Иными словами, в обоих случаях вне поля зрения остается весь управленческий цикл.

Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А.Райзберг, Е.П.Голубков, Л.С.Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах.

Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа. При анализе "широкой" трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.[5]

"Узкая" версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.

Попытку выявления необходимого и достаточного состава компонентов программно-целевого управления предпринимают исследователи, обращаясь к американской практике формировании и функционирования системы "планирование-программирование-бюджетирование" (ППБ), апробированной в США еще в начале 60-х годов XX века.

Ю.В.Катасонов рассматривает ее, как механизм планирования, распределения ресурсов и контроля деятельности.

Важен сделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности правительственных ведомств США по критерию сравнения затрат и результатов была поставлена на систематическую основу.

Таким образом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляет контроль, используемый во вполне определенной форме.

Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит болгарским ученым Н.Стефанову, К.Симеонову, К.Костеву, С.Качаунову, по мнению которых, он базируется на использовании целевого, программного, системного и комплексного подходов.

В послесловии к их книге С.Р.Микулинский и Х.Г.Попов связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного - с появлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного - с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы (экономических, социальных, организационных).[6]

Заметим, что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, сформулировал известный теоретик П.Друкер в монографии "Практика управления", вышедшей в 1954 г.. На практике эта идея была реализована в системе целевого управления ("management by objectives" -MBO).

Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А.Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).

На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. [7]Последний призван интегрировать не только структурные "блоки" и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.

На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В.Кропачев и Е.А.Наумов с системным и целевым подходами — М.Ю.Кривошеева, четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.

Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления. Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления. На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.[8]

Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления.

Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.

Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д.Кац и Р.Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации.[9]

Системы управления должны иметь два механизма, - делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. - Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям.

Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.

И.Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться.