Понятие и система внесудебных  обращений граждан РФ

 

Право граждан на обращение является конституционным правом, поскольку закреплено и гарантировано Конституцией Российской Федерации. При этом в Основном Законе нашего государства закрепляются лишь общие положения. Данное право выражается в том, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Федеральный закон несколько расширяет данное понятие, закрепив также право обращения не только в органы власти, но и непосредственно к должностным лицам.

Безусловно, право на обращение следует толковать расширительно, поскольку данным правом обладают не только граждане Российской Федерации. Порядок рассмотрения обращений распространяется также и на правоотношения, связанные с порядком рассмотрения обращений иностранных граждан, лиц без гражданства, находящихся на территории России. Исключение данной категории лиц означало бы нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод [1].
Право на обращение реализуется посредством направления заявления, предложения, жалобы. Очевидно, что данные обращения имеют свои особенности. Предложение представляет рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба как вид обращения является просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При этом форма обращения может быть как письменной, так и устной.

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В развитие этого конституционного положения приняты тысячи нормативных актов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Только федеральных законов, так или иначе регламентирующих порядок подачи и рассмотрения различных видов обращений граждан, более ста. В последние годы появились новые субъекты и адресаты обращения, а также новые виды обращений, ранее неизвестные отечественному законодательству.

Основополагающий Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 59-ФЗ) предлагает всего три группы обращений: индивидуальные и коллективные, письменные и устные, а также предложения, заявления и жалобы. Представленные в Федеральном законе № 59-ФЗ виды обращений не соответствуют реалиям. Они не только отстают от сложившейся правоприменительной практики, но и не учитывают изменений законодательства [2].

Отсутствие стройной системы обращений граждан приводит к путанице, дублированию и неоправданному нормотворчеству. При этом часть новых видов обращений, сложившихся и активно применяемых в практике деятельности органов власти и многофункциональных центров, оказывающих государственные и муниципальные услуги, все еще находятся вне правового регулирования.

Необходимо определиться с содержанием термина «обращение граждан». Согласно ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ «обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления» [3].

Неудачность легального определения проявляется в двух аспектах. Во-первых, законодатель не указывает признаков и свойств, определяющих обращения граждан как самостоятельное явление общественной и правовой действительности.

Указанное замечание применимо и к дефинициям видов обращений, изложенным в Законе. Во-вторых, перечень видов обращений граждан является закрытым: предложения, заявления, жалобы. Формально это означает, что иные волеизъявления граждан в адрес органов власти обращениями не являются, что не соответствует ни Конституции РФ, ни сложившейся практике, ни российскому законодательству, достаточно широко применяющему термин «обращение гражданина».

 В связи с изложенным возникает объективная необходимость предложить научное определение такому явлению общественной жизни, как обращения граждан.

Итак, обращение гражданина - это волеизъявление индивида (или объединения индивидов), соответствующее по форме нормативно определенным требованиям, выражающееся в виде требования к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию, в целях осуществления своих прав, свобод и законных интересов.

Позволим лишь отметить, что оно содержит необходимый и достаточный набор признаков исследуемого явления, а именно: процессуальную форму обращения (набор обязательных требований к форме обращения и порядку его рассмотрения), субъект обращения, объективную сторону в виде волеизъявления, адресат и цель обращения [4].

Уникальная особенность этих пяти элементов заключается в том, что каждый из них является самостоятельным основанием для классификации обращений, а все в совокупности они позволяют установить не только максимально полный перечень видов обращений, но и целостную систему обращений граждан, которая в схематичном виде представлена ниже [5].

I. Обращения в соответствии с их процессуальной формой:
1) универсальные (общие) обращения;

2) специальные обращения;

3) дополнительные (частные) обращения.

II. Обращения в зависимости от субъекта волеизъявления:

1) индивидуальные обращения граждан;

2) коллективные обращения граждан;

3) обращения объединений граждан и юридических лиц.

III. Обращения в соответствии с объективной стороной волеизъявления:

1) устные обращения:

1.1) озвученные в ходе личного приема граждан;

1.2) озвученные не на личном приеме;

1.3) поданные по телефону, в том числе по телефонам доверия и «горячих линий»;

1.4) озвученные в непечатных средствах массовой информации (по телевидению, по радио, в форме аудио- и видеороликов на сайтах СМИ в сети Интернет);

2) письменные обращения:

2.1) по форме изготовления обращения (рукописные и машинописные);

2.2) по способу подачи обращения (поданные на личном приеме; поданные в подразделение, отвечающее за прием корреспонденции, например канцелярию, секретариат и т.п.; направленные посредством почтовой связи; направленные посредством электронной почты; направленные через электронные приемные на официальных сайтах в сети Интернет; направленные через официальные универсальные интернет-порталы, например Единый портал государственных и муниципальных услуг; переданные посредством факсимильной связи);

3) конклюдентные обращения.

IV. Обращения в зависимости от цели волеизъявления:

1) предложения;

2) заявления;

3) жалобы.

V. Обращения в зависимости от адресата:

1) обращения в органы публичной власти (государственные и местные):
1.1) обращения в органы судебной власти;

1.2) обращения в органы законодательной (представительной) власти;

1.3) обращения в органы исполнительной власти;

1.4) обращения в органы власти, не отнесенные ни к одной из традиционных ветвей власти;

2) обращения в организации и учреждения, осуществляющие публично значимые функции:

2.1) обращения в государственные учреждения;

2.2) обращения в муниципальные учреждения;

2.3) обращения в частные (негосударственные) организации, созданные в любой организационно-правовой форме;

2.4) обращения в политические партии;

3) обращения в международные организации:

3.1) жалобы в Европейский суд по правам человека;

3.2) сообщения в Комитет по правам человека;

3.3) петиции в Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации;

3.4) сообщения в Комитет против пыток;

3.5) сообщения в Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;

4) обращения в иные (частные) организации и учреждения, не осуществляющие публично значимые функции.

Рассмотрим представленную систему обращений подробнее.
Право на обращение является конституционным, и согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ порядок его реализации определяется либо настоящим Федеральным законом, либо федеральными конституционными законами или иными федеральными законами. Иными словами, процессуальная форма обращения (т.е. требования к форме волеизъявления и порядку его рассмотрения) может устанавливаться только федеральным законодателем.