Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере реабилитации и абилитации инвалидов: основные характеристики и тенденции

В рамках контракта законодательство субъектов Российской Федерации в сфере реабилитации и абилитации инвалидов анализировалось по трем источникам информации:

1. материалы опроса органов исполнительной власти субъектов РФ проведенным Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в июле 2014 года;

2. выборка нормативных правовыхактов в сфере комплексной реабилитации и абилитации инвалидов (в том числе детей-инвалидов) в 24 субъектах Российской Федерации из базы данных «Консультант Плюс» (сводная информация представлена в разделе 3.1);

3. материалы опроса органов исполнительной власти субъектов РФ, полученные в ноябре т.г. при содействии Министерства труда и социальной защиты РФ по специально разработанной исполнителем в рамках Контракта  анкете (получена информация от 61 региона; сводная информация представлена в разделе 3.2).

Анализ материалов первого опроса показал, что применить полученную к выполняемой работе информацию не представилосьвозможным, поскольку критерии опроса (контингент получателей реабилитационных услуг; перечень реабилитационных услуг; численность штатов организации; условия предоставления реабилитационных услуг; источники финансирования организации) не отражают предмет исследования.

Во втором блоке были проанализированы показатели, характеризующие состояние нормативно-правового обеспечения системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов (СКРА) в субъектах Российской Федерации,была получена информация по данному вопросу из 24 субъектов Российской Федерации, таких как: Республика Северная Осетия – Алания,  Республика Татарстан, Удмуртская Республика,Краснодарский край, Приморский край, Архангельская область, Астраханская область, Калужская область, Кемеровская область, Ленинградская область, Московская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Псковская область, Рязанская область, Самарская область, Свердловская область, Смоленская область, Тверская область, Тюменская область, Ульяновская область, город Москва,город Санкт-Петербург.

Были проанализированы 1511 нормативно-правовых актов законодательных органов власти, высшего органа исполнительной власти, местных органов самоуправления и ведомственные нормативно-правовые акты.

Распределение нормативно-правовых актов в разрезе уровней управления приведено в таблице 1.

 

Таблица 1

Распределение нормативно-правовых актов

в разрезе уровней управления в 24 субъектах

Российской Федерации за период 2003-2016 гг.

 

Показатели цифровые

Значение,

Ед.

1. Количество нормативно – правовых актов, всего

1511

в том числе:

 

1.1. законодательных органов власти

270

1.2. высшего органа исполнительной власти

680

1.3. местных органов самоуправления 

299

1.4 ведомственные нормативные акты

262

 

Наибольшее количество нормативных правовых актов принято в Кемеровской области (277), Московской области (163) и Ульяновской области (146).

Особое внимание было уделено законам о дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов (детей-инвалидов). Был проанализирован Закон города Москвы «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве» от 26.10.2005 г. №55.

Целями данного закона являются:

- создание условий для восстановления способностей инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в бытовой, общественной и профессиональной деятельности;

- возможно полное удовлетворение потребностей указанных лиц в абилитации и реабилитации;

- улучшение качества и уровня жизни указанных лиц.

Реализация мер социальной поддержки:

- меры социальной поддержки, установленные данным законом, предоставляются без оплаты или на льготных условиях;

- порядок и условия предоставления мер социальной поддержки устанавливаются правительством Москвы.

- меры социальной поддержки, установленные настоящим законом, предоставляются гражданам по месту жительства на основании личного заявления или заявления законных представителей.

Меры социальной поддержки:

- услуги по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации или услуги по абилитации (в том числе создание необходимых условий для воспитания и обучения детей-инвалидов, профессиональной подготовке), включая обеспечение техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями, согласно перечню утверждённому Правительством Москвы;

- содействие в обеспечении трудовой занятости;

- обеспечение доступа к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы.

- другие государственные гарантии установленные законодательством города Москвы.

Механизм реализации мер социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности:

1. дальнейшее развитие сети подведомственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере медицинской, профессиональной и социальной реабилитации или абилитации инвалидов;

2. разработка и выполнение государственных программ города Москвы по вопросам социальной интеграции инвалидов;

3. функционирование и дальнейшее развитие комплексной автоматизированной информационной системы по вопросам реабилитации, абилитации инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности;

4. содействие производству технических средств реабилитации и содействие развитию негосударственных организаций, осуществляющих деятельность по реабилитации, абилитации инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности;

5. Содействие деятельности общественных объединений инвалидов и из предприятий, в том числе путем предоставления им необходимых помещений для осуществления уставных целей.

Также проанализированы аналогичные законы имеющиеся в субъектах РФ (по данным Консультант Плюс). Рассмотрено 24 региона РФ из которых только в 17, в настоящее время имеется действующая законодательная база предусматривающая предоставление дополнительных гарантий и льгот инвалидам (детям-инвалидам) и членам их семей.

 

Информация по субъектам РФ представлена в таблице2.

Таблица 2

	Дополнительные гарантии инвалидам (детям-инвалидам) по реабилитации/абилитации	Льготы инвалидам (детям-инвалидам) и членам их семей
Законодательные органы власти субъекта РФ	Российская Федерация Москва.  Калужская область Ленинградская область Астраханская область Московская область Новгородская область Приморский край Ульяновская область Рязанская область Санкт-Петербург Самарская область	Калужская область Ленинградская область Московская область Ульяновская область Рязанская область Санкт-Петербург
Решение высших органов исполнительной власти субъекта РФ	Российская Федерация Москва Калужская область Северная Осетия Ленинградская область Московская область Нижегородская область Новгородская область Новосибирская область Республика Татарстан Тверская область Тюменская область Ульяновская область Кемеровская область Псковская область Самарская область Воронежская область	Российская Федерация Москва Северная Осетия Ленинградская область Московская область Нижегородская область Новосибирская область Республика Татарстан Ульяновская область Рязанская область Санкт-Петербург Смоленская область Кемеровская область Самарская область Воронежская область

 

Среди нормативных актов в области социальной защиты инвалидов определенное место занимают вопросы, связанные с формированием и реализацией ИПРА инвалидов (детей-инвалидов).

Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации разработан и применяется в практике работы организаций комплект нормативных документов, регламентирующий не только вопросы, связанные с ИПРА инвалидов (детей-инвалидов), а и другие отношения, затрагивающие вопросы образования, здравоохранения, социального обслуживания, труда инвалидов.

В указанных нормативных правовых актах затрагиваются вопросы организации трудоустройства инвалидов; создания для них специальных рабочих мест; установления квот при приеме инвалидов на работу; условий труда инвалидов; организации специальных образовательных учреждений для инвалидов; создания инженерной и транспортной инфраструктуры, учитывающей потребность инвалидов; социального обслуживания инвалидов и т.д.

Одним из инструментов реализации государственной политики в области реабилитации инвалидов являются целевые программы, разрабатываемые в субъектах Российской Федерации. Осуществление в последние годы предусмотренных этими программами мероприятий позволяет внедрять правовые, организационные, методические подходы к реабилитации и абилитации инвалидов (в том числе детей-инвалидов), заложить основы создания индустрии по производству технических средств реабилитации инвалидов.

Во исполнение статьи 11 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (с изменениями и дополнениями), в соответствии с приказами Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31 июля 2015 г.№ 528н «Об утверждении Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, и их форм» и от 15 октября 2015 г.№ 723н «Об утверждении формы и Порядка предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями независимо от их организационно-правовых форм информации об исполнении возложенных на них индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида и индивидуальной программой реабилитации или абилитации ребенка-инвалида мероприятий в федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы»практически во всех субъектах Российской Федерации были разработаны и утверждены соответствующие директивные документы, определяющие Порядок взаимодействия участников этого процесса.

В зависимости от сложившихся схем управления в субъектах Российской Федерации в 2016 году были подписаны соответствующие директивные документы, которыми были определены органы исполнительной власти, на которые были возложены функции организации взаимодействия.

Так,  в Московской области Распоряжением Губернатора эти функции были возложены на заместителя Председателя Правительства Московской области по социальным вопросам; в Новосибирской области постановлением Правительства Новосибирской области организатором и координатором межведомственного взаимодействия определено Министерство социального развития Новосибирской области; Коллегией Администрации Кемеровской области организатором и координатором был определен Департамент социальной защиты населения Кемеровской области;в Свердловской области в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области координацию взаимодействия осуществляет Министерство социальной политики Свердловской области.

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 10 мая 2016 г. № 566-р «О системе межведомственного информационного взаимодействия при реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида в Удмуртской Республике» утверждено «Положение о системе межведомственного информационного взаимодействия при реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида»; определены операторы данной информационной системы (краткое наименование системы - ИС ИПРА); технический администратор; пользователи. Ответственность за разработку перечня мероприятий по реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, в том числе ребенка-инвалида, министерством социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики возложена на территориальные органы министерства.

В Республике Татарстан Министерством здравоохранения Республики Татарстан утвержденрегламент информационного взаимодействия при реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида.

 В Нижегородской области приказом Министерства здравоохранения Нижегородской области утвержден Порядок разработки и реализации мероприятий индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, ребенка-инвалида, выдаваемой федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы.

Комитетом общего и профессионального образования Ленинградской области утвержден порядок организации реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида (ребенка-инвалида) в части психолого-педагогической реабилитации или абилитации, выдаваемой федеральным государственным учреждением медико-социальной экспертизы.

В городе Санкт-Петербург постановлением Правительства Санкт-Петербурга утвержден «Порядок межведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении социальных услуг и социального сопровождения»; в Самарской области распоряжением Правительства Самарской области утвержден состав межведомственной рабочей группы по созданию и развитию системы комплексной реабилитации инвалидов, службы ранней помощи детям с ограниченными возможностями здоровья, в том числе детям-инвалидам, и социального сопровождения их семей.

Распоряжением Главы Администрации г. Тюмени также создана межведомственная комиссии по вопросам реабилитации инвалидов города Тюмени.

В вышеуказанных документах вопросы реабилитации инвалидов, детей-инвалидов определены как основные направления, в других – при оказании социальных услуг и социального сопровождения без упоминания реабилитации (абилитации) как услуги инвалидам.

В тех субъектах Российской Федерации, где приняты законодательные акты или подведомственные документы об организации взаимодействия по обмену информацией при исполнении индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, в том числе ребенка-инвалида,   определен порядок организации взаимодействия, основные участники и исполнители, ответственные за взаимодействие, созданы межведомственные комиссии, определены задачи – повышение эффективности и координации действий участников межведомственного взаимодействия в целях своевременного и качественного представления услуг по реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов.

На региональном уровне также сложилась определенная правовая база по регулированию различных сторон медико-социальной реабилитации инвалидов.

Значительное число нормативных актов в области медико-социальной реабилитации приняты на уровне отдельных министерств и ведомств. В основном республиканские (областные) и местные органы власти и управления принимают нормативные решения, касающиеся предоставления инвалидам тех или иных услуг.

Из представленных выше данных следует, что законодательная база по организации и проведению медико-социальной экспертизы инвалидов в субъектах Российской Федерации включает:

конституционные нормы;

нормативные положения как составные части общего законодательства, касающиеся инвалидов (закон о здравоохранении, КЗОТ и другие);

нормативные акты, касающиеся всех категорий инвалидов;

нормативные акты (специальные), охватывающие только специфические группы инвалидов.

24 субъекта Российской Федерации применяют в работе РО национальные стандарты по реабилитации. Однако нуждаемость в нормативно-правовом обеспечении указали только 3 субъекта (Астраханская область, Вологодская область, Республика Марий Эл.).

По третьему направлению работы проанализирована  информация, полученная в ходе проведенного анализа Анкет-Запросов о действующих в субъектах Российской Федерации моделях построения и функционирования Систем комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов (далее - СКРА).

      В анкетировании приняли участие следующие субъекты Российской Федерации: Архангельская область, Белгородская область, Республика Бурятия, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Республика Дагестан, Ивановская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатский край, Карачаево-Черкесская область, Кировская область, Костромская область, Краснодарский край, Курская область, Ленинградская область, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Москва, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Оренбургская область, Псковская область, Республика Бурятия, Республика Коми, Республика Саха, Республика Тыва, Республика Татарстан, Рязанская область, Свердловская область, Смоленская область, Ставропольский край, Томбовская область, Томская область, Тульская область, Удмурдская республика, Ульяновская область, Хабаровский край, Республика Хакассия, Ханты-Мансиййский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

 

 

Таблица 3.

Результаты анализа показателей, характеризующих

 систему комплексной реабилитации и абилитации

инвалидов, в том числе детей-инвалидов

 

Показатели, характеризующие систему комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов (СКРА)

Показатели

Значение

Да/нет

1. Имеются ли в субъекте Российской Федерации модель СКРА

5/38

2. Имеются ли в субъекте Российской Федерации межведомственное взаимодействие реабилитационных организаций, включая медицинские и образовательные учреждения, обеспечивающее систему комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, раннюю помощь, преемственность в работе с инвалидами, в том числе детьми-инвалидами и сопровождение

9/22

3. Имеется ли в субъекте Российской Федерации единый перечень (каталог) государственных услуг по реабилитации/абилитации инвалидов (детей-инвалидов)

8/33

3.1. В системе здравоохранения

5/38

3.2. В системе образования

1/37

3.3. В системе социальной защиты населения

8/28

3.4. Прочие

1/29

4. Имеется ли в субъекте Российской Федерации единый перечень (каталог) услуг по реабилитации/абилитации инвалидов (детей-инвалидов), оказываемых на платной основе

4/38

4.1. В системе здравоохранения

0/43

4.2. В системе образования

0/40

4.3. В системе социальной защиты населения

5/36

4.4. Прочие

0/30

5. Имеются ли в субъекте Российской Федерации ведомственные перечни(каталоги) государственных услуг по реабилитации/абилитации инвалидов (детей-инвалидов), предоставляемых в рамках выполнения государственного задания

9/26

5.1. В системе здравоохранения

6/36

5.2. В системе образования

3/34

5.3. В системе социальной защиты населения

9/24

5.4. Прочие

0/29

6. Имеется ли в субъекте Российской Федерации норматив(ы) финансирования государственных услуг по реабилитации/абилитации инвалидов (детей-инвалидов)

6/26

7. Имеется ли в субъекте российской Федерации стандарт(ы) предоставления государственных услуг по реабилитации/абилитации инвалидов (детей-инвалидов)

3/32

8. Имеется ли в субъекте Российской Федерации единая автоматизированная система учета инвалидов (детей-инвалидов). Кто наделён полномочиями по ее наполнению.

9/31

8.1. В системе здравоохранения

5/32

8.2. В системе образования

2/31

8.3. В системе социальной защиты населения

8/23

8.4. Прочие

2/22

9. Имеется ли в субъекте Российской Федерации единая система учета потребностей инвалидов (детей-инвалидов) в реабилитационных услугах

5/30

9.1. В системе здравоохранения

7/31

9.2. В системе образования

7/29

9.3. В системе социальной защиты населения

10/26

9.4. Прочие

2/23

10. Имеется ли в субъекте Российской Федерации единая система электронного документооборота

15/19

10.1. В системе здравоохранения

19/18

10.2. В системе образования

15/23

10.3. В системе социальной защиты населения

18/21

10.4. Прочие

6/19

 

Для анализа представлены из субъектов Российской Федерации анкеты в количестве 61. К сожалению, достаточно много заполненных некорректно и обработке не подлежат.

Общая численность инвалидов (сведения анкет) составила 7 972 500 чел., из них:

первая группа – 107 999 – 13,5%;

вторая группа – 1 334 952,99 – 48,4%;

третья группа – 912 519,6 – 38,1%.

Данные представлены из учета лиц получающих ежемесячную денежную выплату (ЕДВ).

Дети-инвалиды до 18 лет – 310 190 чел., что составляет от общего числа 3,89%. Лица с ограниченными возможностями здоровья, но не имеющих инвалидность, – 72 272,55 чел.

Сведения очень неточные из-за отсутствия системы учета (представлены органами здравоохранения). По результатам анализа данных анкет в субъектах Российской Федерации практически отсутствуют модели СКРА (имеется только в 5 регионах); отсутствует межведомственное взаимодействие реабилитационных организаций, включая медицинские и образовательные организации, обеспечивающие систему комплексной реабилитации и абилитации инвалидов (положительных ответов только 9).

Единый перечень (каталог) государственных услуг по реабилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, используется в работе только в 8 субъектах Российской Федерации и чаще всего в системе социальной защиты населения. Ведомственные перечни (каталоги) государственных услуг по реабилитации инвалидов, предоставленных в рамках выполнения государственного задания, имеются в 9 субъектах Российской Федерации, в системе социальной защиты населения.

Изучение анкетных данных свидетельствуют, что мало субъектов Российской Федерации имеют нормативы финансирования услуг, в некоторых нет стандартов предоставления государственных услуг. Только в 9 субъектах Российской Федерации имеется единая автоматизированная система учета инвалидов (детей-инвалидов), учет потребностей граждан, признанных инвалидами также практически отсутствует, некоторое исключение составляет наличие учета в системе социальной защиты населения. Положительная тенденция просматривается в увеличении субъектов Российской Федерации, имеющих системы электронного документооборота (особенно в здравоохранении).

Эффективная и результативная организация реабилитации и абилитации инвалидов может быть обеспечена при наличии достаточного числа организаций, осуществляющих деятельность по реабилитации инвалидов, обладающих для этого необходимыми материальными, информационными, кадровыми и иными ресурсами.

В рамках исполнения контракта, проведен анализ показателей, характеризующих структуру сети реабилитационных организаций, предоставляющих услуги инвалидам, в том числе детям-инвалидам, на основании сведений, представленных субъектами Российской Федерации в анкетах.

Таблица 4.

Результаты анализа показателей, характеризующих

структуру сети реабилитационных организаций,

предоставляющих услуги инвалидам, в том числе детям-инвалидам