Комиссии по делам несовершеннолетних в системе ювенальной юстиции

Юридическое регулирование рассматриваемых комиссий дел раскрывает их природу, основное содержание их деятельности. Н.Г. Салищева относит комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав к специальным органам государственного надзора и административной юрисдикции [50 С.430].

Нынешние комиссии по делам несовершеннолетних во многом продолжают работу, начатую еще в 60-е годы XX столетия, сохраняют многие формы и методы работы, сложившиеся еще в 1960-1970-е годы, также отсутствуют инструменты диагностики кризисных ситуаций, при том сохраняет юридическую силу Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних от 3 июня 1967 года [51]. Вместе с тем происходит и дальнейшее их развитие. Так, теперь в их название добавилось упоминание о защите прав несовершеннолетних, что должно отражать усиление правозащитной составляющей их деятельности.

В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Московской, Волгоградской, Читинской, Новосибирской областях, Хабаровском крае, городе Москве) приняты законы, посвященные специально рассматриваемым комиссиям. На рубеже XX и XXI веков разрабатывались проекты федерального закона о комиссиях по делам несовершеннолетних, была попытка провести соответствующий законопроект через Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, но попытка оказалась неудачной.

Трудно не согласиться с выводом А.Н. Дерюги: «Оценивая в целом правовую сторону деятельности комиссий по делам несовершеннолетних государственных органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, стоит признать необходимость специального закона, устанавливающего систему и полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и механизм передачи и распределения между ними соответствующих государственных полномочий» [52 С.28].

Часть 1 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[53] закрепляет за комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав довольно широкие функции. В частности, к их компетенции отнесены следующие направления работы: 1). осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; 2). осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 3). осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 4). подготовку совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации; 5). рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в установленных случаях; 6). оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; 7). применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 года № 272 [54] возлагает на указанную Правительственную комиссию решение таких задач, как координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав; выработка согласованных подходов к решению вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, зашитой их прав; выработка предложений и рекомендаций органам, учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по соответствующим вопросам и пр.

Одно перечисление задач и возможностей этих комиссий говорит о той весомой роли, которая отведена им российским законодательством. Если же вникнуть в смысл вышеозначенных функций, то можно предположить, что Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав должны, по логике, стать ядром в системе защиты прав и законных интересов ребенка в России, соединить в своей деятельности профилактическую и реактивную направленность, контроль и координацию.

Однако, как показывает практика, далеко не со всеми задачами комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав успешно справляются. В литературе, в частности, отмечается, что комиссии по делам несовершеннолетних используют ограниченный спектр мер [55 С.66], применяемых как в отношении родителей, не исполняющих должным образом обязанностей по воспитанию своих детей, так и в отношении несовершеннолетних. Одним из серьезных недостатков и уязвимых с правовой точки зрения мест комиссий по делам несовершеннолетних выступает отсутствие (как правило) у их членов профессиональной юридической и психологической подготовки, просто необходимой для работы с подростками, что служит основанием возникновения возможности не защиты, а нарушения их прав.

Малочисленность комиссий, нехватка квалифицированных кадров, их низкая мотивация, отсутствие надлежащего финансирования все эти факторы не позволяют Комиссии по делам несовершеннолетних осуществлять серьезный постоянный контакт с соответствующим контингентом подростков, без которого невозможна успешная работа в данном направлении.

Нельзя не отметить, что и сам Федеральный закон Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», как отмечают многие эксперты, порой ограничивает возможности Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Так, важная функция по оказанию помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних ограничивается Законом в основном категорией лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы.

Как представляется, в данной ситуации можно согласиться с выводом М. Маколи, что «федеральные власти не предприняли попытки реструктурировать Комиссии по делам несовершеннолетних: превратить их в активную, хорошо финансируемую полномочную организацию» [56 С.110-111].

Представляется, что лишь комплексное и последовательное решение рассмотренных выше проблем, совершенствование деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних позволит повысить результативность их деятельности. Прежде всего, на законодательном уровне в скорейшем времени должна быть решена наиболее болезненная с правовой точки зрения проблема определения и закрепления статуса Комиссии по делам несовершеннолетних, как органа, направленного на защиту прав несовершеннолетних в России. В связи с этим необходимо принятие федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», в котором бы детально прописывались такие моменты, как: 1) правовая природа; 2) задачи и функции комиссий по делам несовершеннолетних; 3) порядок их образования; 4) полномочия; 5) порядок финансирования; 6) иные аспекты, непосредственно затрагивающие деятельность комиссий.