Уполномоченные по правам ребенка в системе ювенальной юстиции

Мировой опыт свидетельствует о том, что, начиная с 1981 года, идет процесс создания детских омбудсманов как самостоятельных государственных правозащитных институтов на национальном и региональном уровнях. Кроме того, происходит процесс выделения институтов детских омбудсманов из институтов омбудсманов общей компетенции. Детские омбудсманы учреждены и действуют в более чем 60 государствах мира, причем в большинстве из них они действуют одновременно с омбудсманами, занимающимися общими проблемами защиты прав человека.

1 сентября 2009 года Президент Российской Федерации издал Указ № 986 «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [46], задачей которого является защита прав и интересов ребенка в РФ. Данным Указом органам власти субъектов РФ рекомендовано учредить должности, уполномоченного по правам ребенка в регионах. С введением должности омбудсмена связывают широкомасштабное ознакомление детей с их правами (причём зачастую в отрыве от обязанностей), надзор за их соблюдением и сбор доносов детей на родителей и учителей.

К 1 января 2010 года в Российской Федерации уполномоченные по правам ребенка учреждены в 23 регионах. В Приморском крае уполномоченный по правам ребенка при Губернаторе Приморского края назначен в ноябре 2010 г.

3 декабря 2011 г. в связи с введением института Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка внесены изменения в ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» и отдельные законодательные акты РФ.

Основные полномочия и направления работы уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации сводятся к следующему. Прежде всего, уполномоченный по правам ребенка рассматривает жалобы на нарушение прав и законных интересов ребенка. Практически все акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в которых содержатся нормы, регулирующие деятельность уполномоченных по правам ребенка не только разрешают, но и предписывают уполномоченным высказываться о всех нарушениях прав ребенка, которые им стали известны в результате рассмотрения устных и письменных обращений (жалоб), поступивших как от пострадавших вследствие таких нарушений, так и от лиц, чьи права и законные интересы не были непосредственно затронуты, или же таких нарушений прав детей, о которых им стало известно из других источников, например, из средств массовой информации, от неправительственных некоммерческих организаций, обнаруженных в ходе проведения проверок или мониторинга и т. д.

Уполномоченный по правам ребенка содействует совершенствованию внутригосударственных правовых актов в сфере прав ребенка и исполнению международных актов в сфере прав ребенка. Согласно стандартам ENOC «уполномоченный должен иметь возможность поддерживать и обеспечивать координацию национального законодательства с Конвенцией по правам ребенка и всеми другими международными документами по правам человека, стороной которых является данное государство, относящимися к правам детей, и содействовать их эффективному проведению в жизнь» [47 С.29].

Уполномоченный по правам ребенка полномочен осуществлять самостоятельный сбор информации и просветительской деятельностью в сфере прав ребенка. Например, по Закону Республики Саха (Якутия) Уполномоченный по правам ребенка осуществляет сбор, изучение и анализ информации по вопросам обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, содержащейся в материалах, получаемых от органов государственной власти, органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), а также в обращениях граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций, в сообщениях средств массовой информации.

При Уполномоченном по правам ребенка Республики Саха (Якутия) также сформирован Общественный экспертный совет (Положение о нем утверждено Уполномоченным), который оказывает организационно-методическую помощь органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и предприятиям Республики Саха (Якутии), их должностным лицам, ответственным за обеспечение и защиту прав, свобод и законных интересов ребенка [48 С.31].

Институт уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации, таким образом, сформировался сравнительно недавно. Однако он в полной мере может решать вопросы, связанные с обеспечением и зашитой прав, свобод и законных интересов ребенка. Представляется, что работа данного института в системе ювенальной юстиции будет высокоэффективной, если разработать и принять закон «Об общих принципах организации и деятельности Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ», проект которого предлагает ряд авторов [49 С.7-10].

Конечно, федеральный закон должен быть рамочным, т.е. закреплять наиболее общие принципы и положения, которые могут быть одинаковыми для различных субъектов РФ. В то же время известно, что каждый субъект Федерации обладает определенными особенностями, поэтому федеральный закон не должен вдаваться в детали, оставляя достаточно широкое поле деятельности для регионального законодателя. При этом из ряда положений Конституции РФ непосредственно вытекает, что субъекты РФ самостоятельно устанавливают собственную систему государственных органов. Федеральный закон в этом плане должен служить для них ориентиром, но предоставлять им возможность самим формировать систему государственных органов, исходя из региональных особенностей и потребностей.

В законе должен содержаться раздел «Общие положения». В нем необходимо раскрыть цель создания данного института, определить данный институт как вспомогательный, выступающий как дополнительное средство защиты прав и интересов ребенка; обозначить правовую базу, которой должен руководствоваться в своей деятельности Уполномоченный. Важным моментом является определение в законе основных задач, стоящих перед данным должностным лицом.

При подготовке законопроекта необходимо иметь ввиду, что Уполномоченный по правам ребенка не наделяется властными полномочиями, он не может отменить решение административного органа или должностного лица, не может кого-либо наказать. Тем не менее, авторитетность его рекомендаций основывается, с одной стороны, на его личном профессионализме, с другой стороны, на том, что за ним стоит парламент. Ввиду этого в ряде стран омбудсманам предоставляется помещение в самом парламентском здании, а выделяемые ему государством средства, хотя и идут отдельной строкой, но в рамках денежных средств, выделяемых на деятельность парламента. В других государствах омбудсман со своим аппаратам размещается вне парламента, а денежные средства отделены от расходов на содержание парламента. Тем самым подчеркивается самостоятельность данного института, но связь омбудсмана с парламентом от этого не становится менее устойчивой.

Специальный раздел закона должен быть посвящен вопросам назначения и освобождения от должности Уполномоченного, а также требованиям, предъявляемым к кандидатуре на этот пост. Для укрепления статуса Уполномоченного он должен назначаться на эту должность, которая является государственной должностью субъекта РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, причем истечение срока полномочий данного органа, а также его роспуск не должны влечь прекращение полномочий Уполномоченного. Конечно, при назначении на должность может осуществляться взаимодействие различных ветвей власти. Например, право выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного по правам ребенка для рассмотрения региональным законодателем может принадлежать не только депутатам или группам депутатов, но и главам администрации (президентам, губернаторам и др.) соответствующих субъектов РФ.

Таким образом, Уполномоченный по правам ребенка представляет собой самостоятельный государственный орган, тесно связанный с парламентом. Речь идет о самостоятельности органа, а не о его полной независимости. В демократическом государстве совершенно независимых органов не бывает. Выборные органы зависят от воли избирателей, между собой органы государственной власти связаны различными механизмами взаимодействия и взаимозависимости. Другие государственные органы в той или иной степени зависят от сформировавших их органов, от специально созданных надзорных и контрольных органов. Таким образом можно говорить только об относительной независимости каких либо государственных органов. Но возникает вопрос: от кого же должен быть независим Уполномоченный по правам ребенка? Ответ совершенно очевиден - он должен быть независим в первую очередь от тех, в отношении кого он осуществляет свои надзорные функции. При этом связь с законодательным (представительным) органом как раз и может обеспечить Уполномоченному эту столь необходимую независимость. По отношению к административным органам и государственным служащим Уполномоченный по правам ребенка независим вследствие того, что он находится вне рамок исполнительной власти и административно не подчинен исполнительным органам, а также вследствие того, что он финансируется за счет средств, специально выделенных для него в бюджете. Это лишь некоторые предпосылки для обеспечения независимости Уполномоченного.

Представляется, что и для исполнительной власти существование такого института представляет интерес. Уполномоченный не просто рассматривает обращения, поступившие в его адрес либо по собственной инициативе начинает какие-то дела, связанные с нарушением прав детей, он также направляет соответствующим органам и государственным служащим рекомендации, которые могут помочь им отладить работу учреждений и ведомств, улучшить их взаимоотношения с гражданами. Уполномоченный по правам ребенка выступает для исполнительных органов не только в роли своеобразного зеркала, отражающего недостатки и промахи, но и указывает путь к совершенствованию их деятельности.

В предлагаемом законе необходимо сформулировать правоограничения в отношении Уполномоченного, так, например, он не может совмещать свою работу с деятельностью в качестве депутата, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой и ряд других.

Вся деятельность Уполномоченного строится на определенных принципах, некоторые из которых могут выступать и в качестве гарантий его деятельности: неприкосновенность, независимость, гласность, доступность и т.д.

Специальный раздел закона должен быть посвящен компетенции Уполномоченного, а также порядку его деятельности.

Представляется, что при учёте рассмотренных выше основных направлений и уже имеющегося опыта, создание, введение и функционирование ювенальной юстиции в России может быть значительно ускорено и упрощено.