Глава 4. Конфликты интересов в частной сфере

 

М.А. Цирина

 

В праве посредством интереса выражаются притязания индивида, правовая и иная оценка явлений, действий в правовой сфере. Интерес выступает побудителем, своего рода ценностью и установкой действовать или не действовать. Проявляясь в правовой сфере, интерес становится признанным правом, им обеспеченным и охраняемым*(36). Лучшему уяснению сущности конфликта интересов в праве способствует рассмотрение категории интереса в публичном и частном праве.

Публичное право охраняет общегосударственные (публичные) интересы, это сфера власти и подчинения. Частное право выражает и защищает интересы и потребности частных лиц по инициативе заинтересованных субъектов. В этой формуле интерес выступает как категория, дающая ключ к разграничению сфер частных и публичных правоотношений*(37). Различая частный и публичный интересы, следует исходить из того, что публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом общественный интерес*(38), а частный интерес - охраняемый правом интерес, присущий гражданам и юридическим лицам*(39).

Категория интереса является многоаспектной и выступает предметом исследования таких наук, как философия, психология, социология, политология, экономика, юриспруденция. При этом каждая из наук, рассматривая интерес, определяет его содержательную часть с учетом предмета и методов познания, присущих конкретной только ей.

При рассмотрении категории интереса в рамках правовой доктрины основное внимание уделяется выявлению принципов соотношения интереса и субъективного права, проблемам выражения интересов в нормах права различной отраслевой принадлежности, влиянию интереса на волевое поведение субъектов правоотношений и др.*(40)

Относительно природы интереса существуют несколько точек зрения. Одни исследователи считают, что интерес имеет субъективную природу*(41), другие рассматривают интерес как объективное явление*(42), третьи полагают, что интерес сочетает в себе объективный и субъективный элементы*(43). Имеет место и позиция, согласно которой понятие интереса раскрывается путем признания последовательного возникновения интересов двух типов, один из которых является субъективным, а другой обладает объективным характером*(44).

По мнению Е.В. Пассека, в основании понятия "интерес" лежит субъективный элемент. Интерес в каждом конкретном случае зависит исключительно от индивидуальных вкусов и наклонностей лица, так как обладание любым благом (как материальным, так и отвлеченным) ценится каждым постольку, поскольку оно удовлетворяет субъективным потребностям обладателя*(45). Аналогичной позиции придерживается И.В. Першина, определяя интерес как характеристику отношения субъекта к условиям его бытия, к конкретным жизненным обстоятельствам, в которых и благодаря которым субъект обретает то, что способно удовлетворить представленную данным его интересам потребность*(46).

Противоположной точки зрения придерживается С.В. Михайлов, рассматривая интерес как объективное явление. Ученый отмечает, что интерес - это объективная категория, по форме представляющая собой общественное отношение. Содержанием этого отношения является потребность, имеющая социальный характер (значение), что собственно и делает ее интересом*(47).

Наибольшее распространение получила точка зрения, согласно которой интерес сочетает в себе объективный и субъективный элементы. По мнению В.П. Грибанова, "интерес может быть правильно понят лишь в связи с выяснением характера взаимосвязи поведения людей, групп лиц, классов или всего общества с материальными условиями их существования и иными факторами общественной жизни. Таким образом, интерес представляет собой известное единство объективного и субъективного"*(48).

Теория последовательного возникновения интересов, обладающих субъективным и объективным характером, также имеет своих сторонников. Как отмечает А.Я. Курбатова, интерес, появляясь в результате влияния общественных условий, в результате его индивидуального осознания трансформируется в интерес субъективный*(49).

Каждая из рассмотренных теорий связывает интерес с понятием "потребность". Следует отметить, что данные категории не являются тождественными. Интерес возникает в связи с осознанной потребностью субъекта и выражается в нацеленности на осуществление конкретной деятельности. Таким образом, потребность является катализатором возникновения интереса.

Выделяются несколько этапов формирования и реализации интереса*(50): 1) возникновение потребности под влиянием объективных факторов; 2) трансформация потребности в интерес, при котором происходит осознание потребности, предполагающее определение блага, способного ее удовлетворить, и выбор путей получения этого блага (цели); 3) вступление в общественные отношения соответствующего характера, подвергающиеся правовой регламентации; 4) осуществление субъективных прав и обязанностей, составляющих содержание правоотношения, что приводит к правовому результату в виде получения субъектом желаемых благ.

Проблема конфликта интересов носит комплексный характер и затрагивает отношения не только в публичной сфере, но и в частной сфере, включает в себя отношения между равными субъектами, которые при необходимости объединяются в группы для наилучшего удовлетворения своих частных интересов с помощью возможностей, предоставленных правом.

В настоящее время в России проведена работа по реформированию частного права. Основные направления реформирования были определены в соответствии с потребностями практики и направлены на совершенствование различных отраслей права.

Согласно положениям Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации*(51) реформирование коснулось основных институтов гражданского права - вещного и обязательственного права, в законодательстве Российской Федерации закреплена презумпция добросовестности участников гражданских правоотношений, конкретизацию получили положения о юридических лицах. В круг отношений, регулируемых гражданским законодательством и определяющих его предмет, включены корпоративные отношения; разделению подверглась сфера правового регулирования земельного и гражданского законодательства; изменились подходы к регулированию правового статуса некоммерческих организаций; сформирована концепция правовой охраны отдельных результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, включающая порядок их использования, а также порядок и способы защиты интеллектуальных прав на них*(52). В сфере трудового права был принят ряд законов, направленных на формирование и закрепление механизма экономического стимулирования работодателей к реализации мероприятий по улучшению условий и охраны труда на рабочих местах и т.д.

Реализация правовых моделей в частной сфере связана с соблюдением баланса интересов граждан, организаций, а противоречия, возникающие в процессе формирования и реализации таких моделей, являются источниками конфликтов интересов. Яркие примеры конфликта интересов при формировании и реализации правовых моделей встречаются в корпоративном праве. В качестве иллюстрации можно привести пример реформирования корпоративного права в части прямого закрепления принципа пропорциональности - правила о том, что объем правомочий участников хозяйственного общества определяется пропорционально их долям в уставном капитале общества. Основная идея предлагаемых изменений заключалась в том, что корпоративным соглашением отдельных участников хозяйственного общества должны допускаться любые изменения этого правила. При этом данное соглашение должно носить строго конфиденциальный характер, содержание данного соглашения должно быть скрыто как от третьих лиц, так и от участников общества, не принявших в нем участия. Такая ситуация рождает конфликт интересов как миноритарных акционеров, так и кредиторов и контрагентов корпорации, а также потенциальных приобретателей долей участия в ней*(53). Рассмотренный пример наглядно иллюстрирует борьбу интересов в "правовой оболочке", когда правовые нормы используются в частных интересах.

Следует отметить, что частный интерес характеризует особенности конкретной личности и относится к частной жизни каждого индивидуума*(54). Интерес, касающийся отдельных лиц, реализуется, как правило, в персональном порядке либо коллективно*(55). Несколько лиц либо группа лиц, обладающих тождественными интересами, могут объединить свои усилия в реализации этих интересов. В этом случае интерес будет являться общим. Частные интересы каждого лица или группы лиц могут сохраняться либо исключаться под действием общего интереса.

Развитие общества, рыночных отношений способствует возникновению новых интересов у различных субъектов общественных отношений и является основанием для формирования конфликтов интересов.

Термин "конфликт интересов" является общепринятым и обозначает противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего), и личными интересами этого уполномоченного*(56).

В частном праве конфликт интересов - это не только ситуация, когда одни участники гражданского оборота пытаются присвоить, захватить, получить больше благ за счет других участников, но и когда они выступают одновременно в нескольких лицах, цели которых при этом не совпадают, например, когда физическое лицо является одновременно директором двух компаний, в чем-то конкурирующих между собой.

Действующее гражданское законодательство практически не содержит положений о конфликте интересов, раскрывающих понятие и содержание категории "конфликт интересов". В частности, в Трудовом кодексе Российской Федерации, например в ст. 349.1 "Особенности регулирование труда работников государственных корпораций, государственных компаний", фигурирует термин "конфликт интересов". При этом делается отсылка на понятие конфликта интересов, установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

В специальных законах, регулирующих деятельность юридических лиц, созданных в определенных организационно-правовых формах с разной степенью разработанности, закрепляются положения о конфликте интересов, возникающем в конкретном юридическом лице. Так, в некоторых федеральных законах, действующих в частноправовой сфере, конфликт интересов раскрывается через категорию лица, заинтересованного в совершении тех или иных действий. Такое понятие содержится, например, в ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(57). Так, лицами, заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок с другими организациями или гражданами, признаются: руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации. Заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации.

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"*(58) содержит определение конфликта интересов, под которым понимается ситуация, при которой личная заинтересованность указанных в данном Законе лиц влияет или может повлиять на исполнение ими своих профессиональных обязанностей и (или) влечет за собой возникновение противоречий между такой личной заинтересованностью и законными интересами саморегулируемой организации или угрозу возникновения противоречия, которое способно привести к причинению вреда законным интересам саморегулируемой организации (ст. 8). Следует отметить, что данное определение является наиболее близким к понятию "конфликт интересов" в публично-правовой сфере, в частности к понятиям, которые содержатся в законодательстве о государственной службе и о противодействии коррупции.

В ряде законов категория "конфликт интересов" и вовсе отсутствует*(59). Вместе с тем отсутствие положений о конфликте интересов в специальных законах, регулирующих деятельность юридических лиц, созданных в определенных организационно-правовых формах, не является гарантией его невозникновения в деятельности таких лиц. Необходимо также отметить явную недостаточность унифицированного понятия "конфликт интересов" в частном и публичном праве, а также единых принципов и эффективных механизмов предотвращения конфликта. В государственной сфере присутствуют различные факторы, ограничивающие деятельность подразделений по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. В частной сфере организационные и процедурные основы такой деятельности до конца не сформированы, и соответствующая обязанность возлагается на субъектов права или на органы управления организациями. Отсутствует систематизированное понимание того, какие ситуации свидетельствуют о наличии конфликта интересов в частной сфере, что также негативным образом влияет на правоприменительную практику и требует взвешенных решений со стороны законодателя.

Гражданское законодательство по своей направленности является инструментом, призванным найти компромиссное решение коллизии интересов участников имущественных отношений. Среди участников имущественных отношений выделяется группа лиц, чьи интересы сами по себе представляют сложное правовое явление и требуют особых механизмов регулирования. Такими участниками являются юридические лица*(60).

Согласно ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В соответствии с п. 1 ст. 49 ГК юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Классификация юридических лиц в ГК РФ проводится по целям создания и организационной структуре. Так, согласно ст. 50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

В соответствии с п. 2 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В свою очередь, хозяйственные товарищества могут создаваться в организационно-правовой форме полного товарищества или товарищества на вере (коммандитного товарищества), хозяйственные общества - в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью (п. 3, 4 ст. 66 ГК РФ).

Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах потребительских кооперативов, общественных организаций, ассоциаций (союзов), товариществ собственников недвижимости, казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов РФ, фондов, учреждений (государственных, муниципальных, частных), автономных некоммерческих организаций, религиозных организаций, публично-правовых компаний, адвокатских палат, адвокатских образований.

Признавая за юридическими лицами правосубъектность, гражданское право тем самым признает и наличие у таких субъектов собственных интересов. Именно интерес является ключевым показателем, позволяющим разграничить юридические лица в целях организации и дифференциации их правового регулирования.

Наличие самостоятельных интересов у юридических лиц не исключает и возникновение интересов у отдельных групп лиц, тесно связанных с деятельностью юридических лиц (членами юридического лица, его учредителями, органами управления, работниками). В данном случае конфликты интересов носят частный характер. Возможна и другая ситуация, когда имеет место конкурирование интересов юридического лица с интересами общества, государства либо другого юридического лица. Для определения характера конфликта интересов большое значение имеет вид деятельности, которое осуществляет юридическое лицо (общественно-полезная деятельность, предпринимательская деятельность). Исходя из вида деятельности юридического лица конфликт интересов приобретает как частный, так и публичный характер.

Таким образом, можно выделить два вида конфликтов интересов в частноправовой сфере: внутренние и внешние.

Рассматривая внутренние конфликты интересов, необходимо отметить, что участники корпоративных отношений имеют множество разных интересов, среди которых есть общие для всех участников корпорации. Как отмечает Д.В. Ломакин, именно для реализации этих общих интересов отдельные субъекты и создают корпорацию, чтобы посредством института юридического лица удовлетворять свои имущественные и неимущественные потребности*(61).

Однако участники юридического лица не только стремятся реализовать общие для всех интересы, но и преследуют цель в удовлетворении своих частных интересов, которые могут не совпадать с интересами остальных участников корпорации. Частные интересы могут быть как у отдельно взятого участника корпорации, так и у группы входящих в корпорацию лиц. Подобные конфликты интересов могут выражаться в разногласиях относительно стратегии организации; состава органов его управления; условий соглашений, которые предусматривают покупку либо продажу товаров, работ и услуг, выплату дивидендов, эмиссию акций и т.д.

Так, в акционерном обществе ввиду коллизии интересов различных групп акционеров потенциально заложен конфликт интересов. Несмотря на то что все акционеры объединены общим интересом, заключающимся в повышении капитализации акционерного общества, их интересы могут носить взаимоисключающий характер. В частности, мажоритарные акционеры (контролирующие акционеры) нацелены на долгосрочную перспективу развития организации. Их интерес состоит в достижении определенных экономических результатов от деятельности общества посредством принятия ими необходимых стратегических управленческих решений. Контролирующий акционер имеет объективную возможность влиять на принятие решений органами управления общества в своих интересах в противовес интересам акционерного общества в целом.

Интересы же миноритарных акционеров заключаются в получении гарантированного дохода (дивидендов) от своего участия в акционерном обществе, то есть для них важна краткосрочная перспектива. Основной интерес таких акционеров заключается в максимизации объема дивидендов. Этот интерес будет преобладать над долгосрочными перспективами как самого акционерного общества, так и контролирующих акционеров. Подобное противоречие интересов различных групп акционеров порождает ситуацию, именуемую в юридической литературе корпоративным конфликтом интересов.

Корпоративные конфликты интересов могут возникать также между управляющей компанией и миноритарными акционерами дочерних компаний, входящих в холдинг. Возникающий конфликт обосновывается тем, что миноритарные акционеры заинтересованы в результативности деятельности исключительно своей дочерней компании, в то время как для управляющей компании приоритетом является результат деятельности всей группы компаний в целом.

В качестве внутренних конфликтов в юридической литературе также выделяются конфликты между: акционерами и дирекцией предприятия, менеджментом-администрацией предприятия и сплоченным трудовым коллективом, между арбитражным управляющим предприятия и акционерами компании*(62).

Некоммерческие юридические лица создаются для защиты определенных интересов группы лиц, содействия и создания благоприятных условий профессиональной, благотворительной, политической, просветительской и другой общественно полезной деятельности.

Участники некоммерческих организаций обладают равными правами. Как правильно отмечается в научной литературе, разделение по имущественным вкладам в некоммерческих организациях не производится, поскольку у такой организации свои цели. Именно это обстоятельство предопределяет большее единообразие интересов ее участников. И цели членства, и объем прав у всех участников некоммерческой организации одни и те же, что исключает дифференциацию участников по этим критериям*(63). Вместе с тем, несмотря на то, что интерес членов данной организации общий - получение от организации определенных благ, каждый из участников, а возможно и сложившаяся внутри организации определенная коалиция участников, стремятся изменить порядок предоставления благ в свою пользу. Здесь имеют место схожие внутренние конфликты интересов, присущие коммерческим организациям. Так, в некоммерческих организациях сталкиваются интерес самой организации, заключающийся в направлении полученного от ее деятельности дохода на развитие уставной общественно полезной деятельности, и интересы членов некоммерческой организации, с одной стороны, совпадающие с интересом организации, с другой - имеющие самостоятельный характер.

Кроме того, внутренние конфликты интересов в некоммерческих организациях могут также возникать между группой лиц, участвующих в управлении организацией (члены исполнительного комитета, совет директоров) и одновременно являющимися членами организации, и всеми остальными членами организации. Обосновывается это тем, что лица, входящие в органы управления, заинтересованы в получении большей части дохода и благ, полученной организацией как субъектом общественно полезной деятельности, и, используя свой статус в организации, могут направлять свои действия на недобросовестное распределение указанных ресурсов.

Внешние конфликты интересов некоммерческих организаций возможны при осуществлении ее общественно полезной деятельности. Некоммерческие юридические лица должны заниматься общественно полезной деятельностью, которая в общих чертах определена нормами законов. Но если деятельность некоммерческих организаций наносит вред общественной нравственности, безопасности, подрывает основы государства, по другим основаниям не может считаться общественно полезной, органы государственной власти вправе принять в отношении организации установленные законом меры*(64).

Внешние конфликты интересов могут выражаться в конкурировании интересов одного коммерческого юридического лица с интересами потенциальных инвесторов (в данном случае речь может идти о недружественных поглощениях), других юридических лиц (при лоббировании), общественных объединений (пропагандирующих социально значимые цели, реализации которых мешает деятельность юридического лица), государственных органов (административные барьеры) и государства в целом как активного участника рынка капитала.

Актуальной является проблема конкурирования юридических лиц за доступ к административному ресурсу. Конфликты интересов корпоративных структур распространены в деятельности саморегулируемых организаций, их национальных советов. Таким образом, юридические лица пытаются получить преференции при распределении заказов на осуществление тех или иных работ и услуг. Эта проблема имеет сходный характер с конфликтом интересов в публичной сфере, поскольку указанные организации выполняют функции, переданные им государством.

В настоящее время неотъемлемым инструментом ведения крупного бизнеса в России является лоббирование интересов. По мнению многих представителей бизнес-структур, правильно разработанная связь между бизнесом и властью играет важную роль в достижении успеха, продвижении товара, завоевания на рынке лидирующих позиций.

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская Комиссия) в докладе о правовых основах регулирования лоббизма в странах Совета Европы 2011 г. представила определение лоббизма как действий отдельных лиц или групп лиц, преследующих конкретные цели и интересы, пытающихся повлиять на решения, принятые на политическом уровне. Такие группы по интересам могут включать (но не ограничиваться) экономические интересы (например, корпорации), профессиональные интересы (например, профсоюзы или представители профессионального сообщества) и интересы гражданского сообщества (например, экологические и права человека). Группы могут прямо или косвенно осуществлять лоббистскую деятельность для достижения своих интересов. Тысячи представителей организаций, среди которых можно выделить неправительственные организации, частные компании, юридические фирмы и профсоюзы, находятся в ежедневном взаимодействии с сотрудниками указанной Европейской комиссии, которая вправе инициировать принятие нового законодательства. Регистрация в реестре является добровольной. В отношении организаций, которые подают заявление на включение в этот реестр, проводится процедура проверки целей и направлений их деятельности. Они также обязаны представить информацию об источниках их финансирования для того, чтобы раскрыть сведения о том, кто стоит за деятельностью по "лоббированию". Вся такая информация подлежит опубликованию. Для представителей интересов, включенных в реестр, действует кодекс поведения, регулирующий их отношения с сотрудниками Комиссии.

Законодательством многих зарубежных государств (США, Канада, Германия и др.), в которых институт лоббирования обличен в правовую форму, данный институт характеризуется законностью форм и методов воздействия на власть. Лоббизм такими государствами рассматривается как технология продвижения интересов юридических лиц в деятельности органов государственной власти, определяющая статус уполномоченных должностных лиц и профессиональных посредников между властью и обществом. Это дает возможность государственным органам при принятии решений ознакомиться с наибольшим количеством различных точек зрения, отражающих взгляды и позиции разных социальных групп, по возможности максимально учесть интересы этих групп, чтобы правильно спрогнозировать последствия принятых решений.

Основы регулирования данного института составляют механизмы, заключающиеся в регистрации лоббистов, предоставлении подробных отчетов об их контактах, раскрытии информации органам власти, а также ответственности таких субъектов за нарушение закона. В этих странах лоббизм представлен полномасштабной индустрией. Так, в США в области связей представителей бизнеса с правительством занято более 100 тыс. человек. В политико-административных структурах Европейского Союза действует около 10 тыс. лоббистов*(65).

В России масштаб лоббирования интересов юридических лиц в государственных органах представлен не меньше, однако данный институт носит принципиально иной характер, нежели в зарубежных странах.

В российском законодательстве существуют формальные механизмы продвижения интересов юридических лиц в деятельности государственных органов. К ним относятся, в частности: обращения граждан в адрес органов и должностных лиц*(66); размещение проектов нормативных правовых актов на официальных сайтах государственных органов*(67); проведение независимой правовой и антикоррупционной экспертиз проектов нормативных правовых актов*(68); интернет-обсуждения проектов нормативных правовых актов; всенародные обсуждения, публичные слушания, публичные консультации; членство представителей организаций в общественных, экспертных и консультативных советах и др.). Любое другое продвижение интересов юридических лиц в деятельности органов государственной власти, выходящее за границы формальных механизмов, признается в России неурегулированным лоббизмом.

Во многих российских научных работах лоббизм имеет резко отрицательную коннотацию и ассоциируется с коррупцией. На наш взгляд, такая точка зрения имеет право на существование только в том случае, когда представители государственных органов вымогают взятку за протекцию того или иного интереса (инициативу) юридического лица, а лоббисты, в свою очередь, пользуются такой возможностью. Либо наоборот - лоббисты сами выступают в качестве инициаторов дачи взятки за продвижение интересов конкретного юридического лица. В таком случае следует говорить не о лоббизме в чистом виде, а о "пролоббизме", основанном на негативных явлениях.

Остро стоит проблема внешнего конкурирования юридических лиц, выражающегося в лоббировании интересов конкретного юридического лица в государственных органах в целях принятия того или иного правового решения, зачастую не соответствующего общественным интересам. Примером такой лоббистской деятельности может служить активное лоббирование целого ряда законодательных и нормативных правовых актов табачными, алкогольными, сырьевыми организациями, направленных на получение определенных преференций и налоговых льгот.

Несмотря на широкие формальные возможности юридических лиц продвигать свои интересы в деятельности государственных органов, в России лоббистская деятельность до сих пор не получила правового закрепления, хотя попытки предпринимались неоднократно*(69).

В Российской Федерации необходимость правового регулирования лоббистской деятельности предусмотрена Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 гг.*(70), согласно положениям которого Правительству РФ в целях противодействия коррупции было поручено до 1 марта 2015 г. внести предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма), включая подготовку предложений о нормативном закреплении за соответствующим федеральным органом исполнительной власти функции разработки и реализации мер по последовательному введению в практику института лоббизма.

В рамках реализации данного поручения Министерством экономического развития Российской Федерации разработан проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей", основной идеей которого является создание нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма).

На наш взгляд, институт лоббизма требует законодательного регулирования. При формировании правовой модели, отражающей концепцию лоббистской деятельности, основной целью должна являться легализация такой деятельности, выведения лоббизма из тени и придания ему открытости. Кроме того, целью правового регулирования лоббизма должно быть не противодействие коррупции и внесение в законодательство о государственной и муниципальной службе в Российской Федерации изменений в части наделения государственных и муниципальных служащих обязанностью по представлению сведений о своем участии во встречах с "лоббистами", а обеспечение прозрачного доступа социальной группы или индивида к принятию решений на государственном уровне.

Важным является учет разноплановости отстаиваемых юридическими лицами интересов. В целях минимизации конфликтов интересов существенной является разработка механизмов взаимодействия общества и власти на этапе формирования правовых моделей.

Необходимо также определение границ правового регулирования лоббизма в силу участия в нем разнообразных институтов гражданского общества и правового государства. Круг адресатов воздействия субъектов лоббирования не должен быть ограничен указанием лишь на государственных и муниципальных служащих. Он также должен включать лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, ответственных за принятие наиболее значимых решений, а также иные категории лиц (руководители государственных компаний и корпораций, федеральных фондов и др.).

 

Глава 5. Анализ деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов

 

Т.С. Глазырин

 

Важнейшей государственной задачей в последние годы является совершенствование системы государственного управления и эффективное противодействие коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления.

Урегулирование конфликта интересов - один из главных антикоррупционных механизмов и одновременно способ обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений*(71).

В статье 11 Закона о противодействии коррупции предотвращение и урегулирование конфликта интересов возложено на двух субъектов: государственного (муниципального) служащего и представителя нанимателя.

При этом необходимо отметить, что основным субъектом, который по действующему законодательству должен выявлять и пресекать коррупционные правонарушения на государственной и муниципальной службе, является все-таки представитель нанимателя, то есть руководитель соответствующего государственного (муниципального) органа: именно на него возложено принятие наиболее важных решений и соответствующих организационных мер, направленных на формирование внутриведомственной основы противодействия коррупции.

В свою очередь, организация внутриведомственной основы противодействия коррупции невозможна без создания и функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - конфликтные комиссии), поскольку механизмы противодействия коррупции достаточно сложны и зачастую их применение требует принятия оценочных решений и значительных временных затрат*(72).

В то же время сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции было бы неправильно*(73). Конфликт интересов связан именно с конфликтом публичного и частного интереса. При этом такой конфликт не обязательно имеет коррупционный результат. Государственные или муниципальные служащие нередко помимо своей воли и без совершения каких-либо противоправных действий попадают в ситуации, характеризующиеся конфликтом интересов. Однако сама ситуация конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми ими при этом решениями.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что конфликтные комиссии вовлечены не только в против<