Понятие и признаки бюрократии. Черты бюрократического управления. Теория рациональной бюрократии М. Вебера.

Бюрократия — система управления, осуществляемая с помощью аппарата, стоящего над обществом. Бюрократия подразумевает под собой систематизацию и порядок получения услуг (справок, документов и т.п.) от государственных или иных организаций. Как правило бюрократия помогает государству или организации правильно функционировать, но также стоит отметить, что чересчур раздутый бюрократический аппарат мешает не только жизни людей, но и функционированию организации или даже целого государства.

Признаки:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Теория бюрократии по Веберу

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

• иерархическое построение организации;
• иерархия приказа, построенная на легальной власти;
• подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
• специализация и разделение труда по функциям;
• четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
• система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
• ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

• жесткая ответственность за каждый участок работы:
• координация во имя достижения организационных целей;
• оптимальное действие безличных правил;
• четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

18. Судебная власть и ее функции в механизме государственного управления.

Органами судебной власти принято считать систему государственных органов, основная задача которой – осуществлять правосудие. Конституционный и Верховный Суд – это высшие органы судебной системы. К ним также относится и дисциплинарное судебное присутствие. При этом система имеет множество ветвей и подсистем. Например, особая роль досталась Прокуратуре РФ. Она является отдельной государственной структурой. Одна из ее задач – контроль за соблюдением законов и Конституции. В суде прокуратура выступает государственным обвинителем и назначает наказания. Прокуратура вправе применять свои полномочия без ведома судебной, исполнительной или законодательной системы, поскольку ни к одной из них не относится.

Судебную власть РФ принято считать автономной и существующей свободно от законодательной и исполнительной власти. В России есть следующая система судов:

• уставные и конституционные (возглавляет Конституционный суд) – проводят конституционное контролирование;
• общей юрисдикции (главный Верховный Суд) – выполняют все виды судопроизводства;
• арбитражные (главный Высший Арбитражный Суд) – занимаются юридическими спорами.

Функции судебной власти

Судебная система выполняет множество задач, направленных на установление правосудия, справедливости, регулирования порядка. Среди самых главных функций стоит выделить:

• анализ административных, гражданских, конституционных и уголовных дел в порядке, установленным процессуальным законодательством;
• трактование норм права, создание прецедентов, а также формирование предложений по улучшению судебной системы;
• удостоверение юридических фактов;
• контролирование полномочий.

Помимо того, полномочия судебной власти условно подразделяются на ведущие (основные) и дополнительные:

• ведущие – выполнение правосудия, конституционный надзор;
• дополнительные – контролирование законности и конструктивности урегулирования деятельности государственных органов, выполнение приговоров, соучастие в создании судейского корпуса.

 

19. Модели взаимодействия правительственных учреждений в механизме государственного управления.

Эффективность и результативность политических решений в различных системах государственного управления, нринимаемых на основе общепринятых правил, во многом зависят от режима взаимодействия властей в механизме государственного управления. Его функционирование в различных формах правления и государственного устройства отличается по трем важным измерениям:

• — функциональное разделение полномочий между отдельными ветвями управления;

• — территориальное распределение компетенции между центральным (национальным) правительством и правительствами более низкого уровня, например штатов, провинций или муниципалитетов;

• — способы ограничения правительственной власти.

Первый уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделением политических ролей и функций по горизонтали. Очевидно, что чрезмерная концентрация полномочий по принятию решений в руках одного органа власти (главы государства, парламента или правительства) опасна установлением произвола, беззакония и в конечном счете диктатуры. Для того чтобы предотвратить концентрацию властных функций и обеспечить их баланс, стал использоваться принцип разделения полномочий между различными ветвями центрального (национального) правительства.

Основы теории разделения властей были разработаны еще в работах Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье, в которых доказывалось, что разделение властей способно предотвратить деспотизм и нарушения справедливости, возникающие вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных органов^[1]. В дальнейшем теория разделения властей была дополнена Мэдисоном и А. Гамильтоном в «Федералисте», где обосновывались институциональные установления, обретшие форму «механизма сдержек и противовесов»^[2].

Последующее осмысление опыта двух успешных примеров представительной демократии (Великобритании и США) в XIX — первой половине XX в. позволило сформулировать две чистые формы представительного демократического правительства — президентскую и парламентскую, а позже смешанную — полупре- зидентскую (Франция, Португалия).

Президентская система правления основана на режиме жесткого разделения властей и предполагает наличие двух независимых друг от друга правительственных органов — исполнительного и законодательного. Законодательная и исполнительная ветви власти самостоятельно избираются и санкционируются народом, имеют свой собственный источник легитимности. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных легальных средств сместить другую.

Парламентская система правления представляет собой систему из двух взаимозависимых ветвей власти — исполнительной и законодательной, взаимодействующих на принципе сотрудничества. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры (парламента). В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют Федеральным канцлером), который и отбирает министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту).

Важнейшим фактором, обусловливающим функционирование данной системы, являются отношения доверия между кабинетом и парламентским большинством. При парламентском режиме премьер-министр и его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламентского большинства. Если по каким-то причинам последнее демонстрирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-министр со своей стороны обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полномочий — право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаимозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мнению парламентского большинства.

Иными словами, парламентская демократия не знает обычной для президентских систем формы разделенного правительства, когда контролирующая пост президента партия лишена контроля над легислатурой, и наоборот. Напротив, исполнительная власть (кабинет) является органом парламентского большинства и в подавляющей части парламентских систем состоит преимущественно из членов парламента. В результате уменьшается вероятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффективным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при президентском устройстве.

Смешанный тип демократического правления {президентско- парламентский, или полупрезидентский) основан на принципе двойной инвеституры правительства. Такого рода смешанные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов — парламентской и президентской республик. Например, президент и законодательный орган избираются раздельно (как при президентской системе), но президент наделен властью распускать легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назначается президентом (как при президентской системе), но парламент наделен правом смещать его (как при парламентской системе). М. Шугарт и Дж. Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных») систем с независимо избираемым президентом, наделенным значительными полномочиями в определении политического курса^[3]. Существует множество механизмов подобного двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того, какая партия или коалиция контролирует президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно возникших демократий Восточной Европы и «третьего мира» относятся к этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяется тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполнительной власти, наделенного как реальными, так и церемониальными полномочиями и способного выступать в качестве символа национального единства.