Проблемы и перспективы развития Пенсионного Фонда  Российской Федерации

Правовой аспект формирования бюджета Пенсионного фонда РФ Особенности формирования бюджета Пенсионного Фонда определяются рядом федеральных законов. Доходная часть бюджета ПФР формируется из различных источников, обладающих разной правовой природой. Базовые положения, определяющие формирование бюджета ПФР, закреплены в ст. 17 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», в которой указано, что бюджет формируется за счет страховых взносов, средств федерального бюджета, сумм финансовых санкций, инвестиционных доходов, добровольных взносов физических лиц и организаций, средств выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной пенсии; средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым назначена срочная пенсионная выплата, и из иных источников. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 146 БК РФ) имеется перечень подлежащих зачислению в бюджет ПФР доходов.

Основными источниками формирования бюджета ПФР являются страховые взносы и трансферты. В 2016 году произошли законодательные изменения, связанные с администрированием уплаты страховых взносов – данную функцию теперь выполняет Федеральная налоговая служба. В соответствии со ст. 420 НК РФ объектом обложения страховыми взносами являются вознаграждения (в том числе выплаты) в пользу физических лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию. Также реализуется механизм софинансирования накопительных пенсий –согласно ст. 14 ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений». Как подчеркивает Б. М. Болдырев, альтернативой мораторию на формирование накопительной пенсии могло бы явиться использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Между тем, положения ст. 5.9 БК РФ, связанные с правовым статусом Резервного фонда, утратили

силу, поскольку средства Резервного фонда были исчерпаны, и он прекратил свое существование. В 2017 году впервые в историисредства ФНБ были использованы для покрытия дефицита бюджета ПФР, что явилось следствием проблем, связанных с формированием доходной части бюджета ПФР. Доходная часть бюджета ПФР в 2018 году составляет 8 трлн 333 млрд рублей, в 2019 году прогнозируется объем доходов в размере 8 трлн 621 млрд рублей, в 2020 году – 8 трлн 935 млрд рублей 349. Данные цифры принято сопоставлять с федеральным бюджетом и ВВП. А. С. Дадаян указывает на то, что высокая дотационность бюджета ПФР при отсутствии инструментов бюджетирования, обеспечивавших бы финансовую результативность деятельности ПФР приводит к неустойчивости бюджета.

Таким образом, бюджет ПФР формируется из различных источников, основными из которых являются страховые взносы и трансферты с той особенностью, что значимость и объем трансфертов все больше возрастает. Задача состоит в том, чтобы посредством разработки и принятия отдельных мер, направленных на стабилизацию финансового положения ПФР, не только достичь краткосрочного результата, но также и заложить основы для дальнейшего стратегического развития пенсионного сектора

В настоящее время в Правительстве РФ обсуждают возможность преобразования Пенсионного фонда России (Далее — ПФР) в публично-правовую компанию, на первом этапе предлагается создать орган управления ПФР на трёхсторонней основе — с участием государства, представителей профсоюзов и работодателей.

Новый правовой статус позволил бы ПФР стать менее зависимым от бюджетной системы РФ, дал бы возможность наращивать резервы и размещать их в активах компаний для получения дополнительной прибыли.

Против большей самостоятельности Пенсионного фонда РФ в Правительстве РФ выступает финансово-экономический блок.

Рассматривая вопрос о реорганизации ПФР в публично-правовую компанию, прежде всего, необходимо определить статус публично-правовой компании.

Данное понятие было введено Федеральным законом от 03.07.2016 N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской (Далее – Закон о ППК). Закон о ППК, подписанный Президентом РФ в июле 2016 года, определяет единые правила создания и деятельности госкорпораций и госкомпаний. Согласно указанному закону Публично-правовая компания определяется как унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества (2, ч.1, ст. 2).

Необходимость в указанном законе была вызвана ростом числа госкомпаний, при создании которых под каждую из них был написан отдельный федеральный закон, в связи с чем, появилась потребность в унификации требований, предъявляемых к госкомпаниям. Законодатель планировал реорганизовать все госкорпорации и госкомпании в публично-правовые компании, за исключением Внешэкономбанка, Агентства по страхованию вкладов, «Ростеха», «Росатома» и «Роскосмоса» (2, ч.4, ст. 2)

Преимуществом публично-правовой компании является право инвестировать свободные деньги на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности. Публично-правовые компании могут выполнять более широкой спектр задач, нежели госкорпорации или госкомпании, которым присуще часто ненадлежащее правовое регулирование деятельности.

Публично-правовые компании вправе приобретать активы, открывать банковские счета и заключать договоры банковского счета / вклада, создавать коммерческие и некоммерческие организации. Такая компания может формировать свой резервный фонд. В законе также прописана возможность осуществления напрямую президентом России различных полномочий в отношении публично-правовых компаний.

Основным вопросом в процессе реформирования ПФР является то, насколько будет жизнеспособна такая трёхсторонняя система (государство, представители профсоюзов и работодатели).

Основная особенность нашей страны заключается в том, что в отличие от других стран у нас достаточно слабые профсоюзы, поэтому стоит вопрос в том, насколько эффективно профсоюзы смогут отстаивать права работников.

С другой стороны, влияние работодателей может заключаться в том, что они, например, могут говорить о снижении нагрузки на бизнес, снижении взносов, а работники, напротив, должны быть заинтересованы в том, чтобы интенсивнее увеличивался их пенсионный капитал.

Рассматривая правовой статус Пенсионного фонда РФ необходимо отметить Положение о Пенсионном фонде РФ, утверждённое Постановлением Верховного совета РФ от 27 декабря 1991 года № 2122-1.

В нём ПФР был определён самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим функции, связанные исключительно с финансовой составляющей пенсионной системы (сбор и аккумуляция страховых взносов, контроль над поступлением и расходованием средств).

Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15.12.2001 года установил, что ПФР является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию, и определил его организационно-правовую форму как госучреждение. Позднее, в 2009 году, закон о страховых взносах во внебюджетные фонды наделил Пенсионный фонд функциями по контролю и надзору за уплатой социальных взносов. Впоследствии было принято 18 регламентов по предоставлению ПФР государственных услуг.

В настоящее время у Пенсионного фонда нет единого учредительного документа, в котором были бы закреплены все его фактические полномочия и организационно-правовая форма. Проект федерального закона, гармонизирующий все законодательные акты и уточняющий правовой статус ПФР, должен был быть подготовлен и внесён в правительство в марте 2014 года, как следует из плана-графика реализации стратегии развития пенсионной системы.

В настоящее время Пенсионный фонд РФ является государственным внебюджетным целевым фондом денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, управляемый органами государственной власти РФ и предназначенные для осуществления пенсионного обеспечения граждан РФ.

При реорганизации ПФР в публично-правовую компанию правовое положение Пенсионного фонда РФ, порядок его создания, деятельности, реорганизации и ликвидации будет регламентироваться Законом о ППК и Гражданским кодексом РФ (Далее — ГК РФ).

В соответствии с положениями п. 3 ст. 50 ГК РФ, Пенсионный фонд РФ будет иметь правовой статус некоммерческой организации, при этом будет иметь организационно-правовую форму унитарного юридического лица (ст. 65.1 ГК РФ). Рассматривая вопрос об имущественных правах Пенсионного фонда РФ, необходимо отметить, что закон о ППК предусматривает несколько вариантов формирования имущественного комплекса публично-правовой компании. Во-первых, имущество может поступить в виде имущественного взноса от учредителя компании – Российской Федерации. Во-вторых, имущество может перейти в порядке правопреемства в результате преобразования юридического лица в публично-правовую компанию. В процессе реорганизации Пенсионного фонда РФ, законодателю необходимо будет рассмотреть, в частности, вопросы правовой регламентации частноправового регулирования правоотношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан, поскольку в настоящее время они регулируются финансово-правовыми нормами.

Предоставление Пенсионному фонду статуса публично-правовой компании позволит ему начать формировать и накапливать резервы. Пенсионный фонд приобретёт большие возможности действовать независимо от государства. При реорганизации ПФР фонд становится более независимым, имеет право размещать свои резервы, наращивать их. Везде в мире одним из источников преодоления демографических волн, экономических кризисов является формирование резервов и размещение их в активах компаний, в том числе зарубежных, чтобы получать дополнительную прибыль.

Главным противником предоставления ПФР статуса публично-правовой компании будет выступать Министерство финансов РФ, поскольку придание Пенсионному фонду РФ такого юридического статуса означает, что правительству нельзя будет использовать средства фонда на нецелевые задачи, нельзя будет изымать резервы. Таким образом, Министерство финансов РФ потеряет один из источников стабилизации бюджета РФ.

Подводя итоги необходимо отметить в первую очередь положительные результаты такого преобразования Пенсионного фонда РФ:

Во-первых, Пенсионный фонд РФ получит дополнительные финансовые инструменты для накопления и преувеличения пенсионного капитала, что позитивно отобразится на всей пенсионной системы.

Во-вторых, указанное изменение станет хорошим фундаментом для дальнейшего фундаментального реформирования пенсионной системы, чтобы сделать её более открытой и более эффективной.

В-третьих, Пенсионный фонд РФ станет более самостоятельным в вопросах определения стратегии развития и улучшения обязательного пенсионного страхования, в том числе и добровольного пенсионного страхования.

В-четвёртых, Пенсионный фонд РФ будет иметь правовой статус унитарной некоммерческой организации, что фактически усилит частноправовое регулирование деятельности ПФР и существенно повлияет на действующую систему пенсионного страхования.

В-пятых, учитывая правовой статус унитарной некоммерческой организации, Пенсионный фонд РФ существенно повлияет на вопрос о необходимости и целесообразности негосударственных пенсионных фондов, так как будет иметь больше финансовой свободы и методов накопления и преувеличения денежных средств фонда, тем самым значительно увеличивая пенсионные накопления граждан РФ.

В-шестых, реорганизация Пенсионного фонда РФ так же потребует существенного изменения действующего законодательства об обязательном пенсионном обеспечении граждан и фактически станет началом глобальной реформы пенсионного страхования в России.

Негативными результатами такого преобразования, несомненно, будет частичный вывод Пенсионного фонда РФ из-под контроля Правительства РФ, в частности финансовой свободы и методов накопления и преувеличения денежных средств фонда. Так Правительство РФ потеряет один из финансовых инструментов, к которому прибегает для закрытия «бюджетных дыр» в рамках бюджетного процесса. Более того, по мнению автора, одним из негативных последствий станет смена руководства фонда, поскольку в рамках реорганизации ПФР изменению будет подлежать и управляющий орган фонда, в который должны войти не только представители государства, но и представители профсоюзов и работодателей, что существенно будет влиять на принятие ключевых решений в развитии и функционировании фонда.

Таким образом, преобразование Пенсионного фонда РФ в публично-правовую компанию существенно повлияет на текущую систему пенсионного страхования в сторону либерализации и демократизации пенсионной системы РФ.