Социальное страхование: проблемы и перспективы

 

Последние три года характеризовались поступательным движением вперед всего санаторно-курортного комплекса (СКК). Количество оздоровленных отдыхающих и объемы доходов санаториев с каждым годом возрастали. Так, по итогам 2001 г., в Сочи отдохнули 1 млн. 450 тыс. человек — в 2 раза больше, чем в 1996 г. Это создало возможности для укрепления материальной базы санаторно-курортных организаций (СКО), улучшения качества лечебного процесса, повышения уровня курортного сервиса. Стабилизации внутреннего социального туризма способствовали и принятые законодателями нормы, запрещающие использование средств фондов социального страхования (ФСС) для оплаты зарубежных поездок и тем самым финансирование зарубежного производителя за счет российского налогоплательщика [7, с. 114].

В этих условиях СКК выполнял две важные социально-экономические задачи: с одной стороны, обеспечивал оздоровление курортными факторами значительного количества трудящихся и членов их семей, не имеющих достаточных собственных средств для курортного лечения, с другой стороны, обеспечивал занятость самих работников курортной отрасли. Для некоторых регионов (Сочи, Анапа, Кавказские Минеральные Воды, Геленджик) СКК является градообразующим фактором, от стабильной и успешной работы которого полностью зависит их существование.

Вместе с тем, в организации санаторно-курортного дела нарастали проблемы, мимо решения которых государство пройти не могло. Это касается прежде всего адресности дотаций на санаторное лечение. Не секрет, что ФСС, аккумулируя значительное количество средств, работали главным образом через посредников, а не с производителями услуг, допускали нецелевое использование средств. Проведение тендеров на покупку санаторных путевок лишь маскировало заранее принятые фондами решения. Следует сказать, что сами по себе такие тендеры выглядели плохо продуманным мероприятием, так как в данном случае мы имеем дело со сферой услуг, сравнимость которых представляет значимые сложности ввиду изменчивости качества и неотделимости производства услуг от процесса их потребления. Вместо оценки качества главным критерием отбора была самая низкая по сравнению с конкурентами цена. Излишне говорить, что чем выше качество обслуживания, уровень материальной базы, тем больше стоимость путевки. Поэтому бюджетное финансирование должно приходить к тем, кто показал меньшую цену при высоком качестве. Такой подход ставит во главу угла стандартизацию санаторно-курортных услуг, которая давно назрела и является темой отдельного рассмотрения.

Важным аспектом данной проблемы является и то, что льготные санаторно-курортные путевки не являлись формой установления социальной справедливости, так как выделялись без учета уровня доходов отдельных граждан, то есть фактически льготировалось все трудоспособное население, что государство (и не только наше) себе позволить не может.

Поэтому реорганизация финансирования СКК из внебюджетных фондов назрела. Другой вопрос, как она была проведена и к чему приведет.

Федеральный Закон от 12 февраля 2001 г. «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год» концептуально изменил всю систему приобретения путевок, поскольку установил два принципиально новых положения [3, с. 6]:

- покупку путевок осуществляют не ФСС, а организации-страхователи;

- установлен небывало низкий предел оплаты стоимости путевки в размере не более 265 руб. на койко-день (что примерно в 2,5 раза ниже среднего показателя 1999 г.).

Казалось бы, осуществляя крупнейшую после 1992 г. реформу финансирования СКК, Правительство должно было бы заранее сориентировать и руководителей СКК, и работодателей, и работников самих фондов на новый порядок работы. Между тем, еще в декабре 2000 г. (когда проект Закона уже был подготовлен и направлен в Государственную Думу) заместитель председателя Федерального ФСС В.В. Линник, выступая на большом совещании руководителей СКК в Сочи, говорил о порядке приобретения фондами путевок, о критериях проведения тендерного отбора и прочем, но ни слова о планируемой реформе.

И совсем уже непонятно выглядит пауза в 2,5 месяца (с 12 февраля до 21 апреля 2001 г.) на закупку путевок, когда вышло Постановление Правительства РФ № 309, утверждающее «Положение о приобретении, распределении, выдаче путевок на санаторно-курортное лечение». Длительное отсутствие данного Положения не оставило времени руководителям санаторно-курортных организаций и работодателям выработать новые механизмы сотрудничества и фактически сорвало летний курортный сезон. Такого спада отдыхающих Сочинский курорт (да и другие) не видел уже последние 8-10 лет. В мае средняя заполняемость санаториев была ниже 60% емкости, в июне — не достигла 70%, в середине июля оставалась в среднем на уровне 80%.

В результате, на счетах ФСС за 1-2 кварталы скопились огромные средства для оздоровления трудящихся, имеются трудящиеся, желающие оздоравливаться, и большой выбор санаторных путевок для оздоровления. Все условия есть, нет только самого оздоровления [36, с. 78].

Внимательное рассмотрение политики Правительства в этой сфере заставляет утверждать, что и дальнейшие нормативные шаги будут делаться в том же направлении. В заявлении Правительства и ЦБ РФ «Об экономической политике на 2002 г. и некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу» предполагается дальнейшее сокращение взносов на страхование — с 39,5 до 35,6% от фонда заработной платы и расширение дополнительных социальных услуг (в т.ч. и санаторно-курортных) на платной основе.

Подготовительный проект Федерального Закона «Об обязательном медико-социальном страховании в РФ», рассматриваемый сейчас в Государственной Думе, предусматривает слияние двух фондов — ФСС и обязательного медицинского страхования (ОМС) и перераспределение средств в пользу медицинского страхования. Такую логику можно понять, если учесть, что Федеральная Программа государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью имеет финансовое покрытие по разным оценкам на 45—65%.

Следовательно, наблюдается последовательная реализация стратегии на свертывание государственной поддержки СКК.

В связи с этим остро возникает вопрос о путях дальнейшего существования и развития санаторно-курортной отрасли.

Прежде всего, можно предположить разделение СКК на две части: собственно санаторную и курортную, имея в виду разное функционирование санаториев, оказывающих медицинские услуги в системе здравоохранения и курортных организаций, занимающихся предоставлением услуг курортного отдыха на морских, речных, озерных, горных и прочих курортах.

В первой группе часть санаториев найдут свое место в системе обязательного медицинского страхования, осуществляя санаторный этап медицинской реабилитации больных с тяжелой патологией (инфаркты, инсульты), некоторый детский контингент и пр. В этом случае санаторные путевки будут финансироваться фондами ОМС и выделяться органам здравоохранения для решения данной задачи.

Другая часть санаториев сможет функционировать как лечебные учреждения за счет средств ДМС и, возможно, прямых средств предприятий. Поскольку объем средств по этим источникам будет невелик, останется значительная группа существующих ныне курортных медицинских организаций, по разным причинам не сумевших вписаться в первые две группы.

Эти организации (санатории, пансионаты с лечением) будут вынуждены ориентироваться на частного потребителя, приобретающего курортные услуги за полную стоимость.

В отдаленной (и не очень) перспективе это будет, видимо, главным направлением развития курортных организаций. В таком случае СКО будут предлагать минимальный по стоимости пакет базовых услуг с большим и разнообразным перечнем дополнительных услуг. Оптимальное соотношение объемов услуг — 40:60 [22, с. 241].

Наконец, ввиду такого резкого перехода от государственной поддержки к жесткой рыночной конкуренции, часть СКО вынуждена будет уйти с рынка, как это уже было в период первой реформы 1992 г., и перепрофилироваться в общежития, гостиницы, офисные, складские помещения.

Безусловно, выделение таких групп не означает, что здравницы, отнесенные к одной из них, будут использовать только один канал сбыта. Речь идет о преимущественной ориентации СКО по одному из направлений, используя другие как дополнительные. Скажем, развитие преимущественно реабилитационного направления для кардиологических больных потребует соответствующей специализации лечебно-диагностической базы и особой подготовки медицинского персонала. Однако, это не мешает здравнице использовать и другие пути реализации своих услуг: через ДМС, индивидуальным потребителям и пр.

Приведенное соотношение по 2001 г. является усредненным и характерным для крупного курорта, тогда как в местных санаториях характер реализации путевок может существенно отличаться. Прогноз на 2002 г. строится на тенденциях, проявившихся уже в текущем курортном сезоне: при значительном снижении общего объема реализации приблизительно в 3 раза уменьшится финансирование по линии ФСС, существенно возрастет прямое участие предприятий в приобретении путевок, особенно по линии добровольного медицинского страхования (ДМС) с отнесением этих платежей на себестоимость продукции (до 1% от объема). В этом сезоне приблизительно в 2 раза увеличились прямые обращения клиентов за путевками по телефонам (факсам), по электронной почте и через Интернет, а также посредством электронного бронирования через различные системы («Алеан», «Кипарис» и т. д.). Существенно возросла активность туристических агентств, реализующих санаторные путевки частному потребителю по обращаемости [16, с. 49].

Поскольку в новых условиях функционирования СКК главным источником финансирования становятся личные средства граждан, необходимо иметь в виду ограниченность этого ресурса. Стоимость санаторно-курортной путевки составляет сегодня семь-восемь среднемесячных зарплат. По существующим расчетам индивидуальный спрос может освоить не более 25—30% предложения услуг СКК (Журавлев О. // Туризм. — 2001, № 5). Кроме того, индивидуальный потребитель заставит изменить структуру санаторного продукта. Опросы показывают, что даже в случае освоения бесплатных лечебных путевок, 40—50% отдыхающих приезжают на морские курорты с целью отдыха (индивидуального или семейного), а при покупке санаторных путевок за собственные средства количество желающих оплатить лечение еще более снижается.

Серьезным фактором, осложняющим выживание отечественных здравниц и отвлекающим значительный объем личных сбережений граждан, является конкуренция со стороны зарубежных курортов, прежде всего Турции, Болгарии, Испании, Египта, Италии, а также Крыма. В большинстве этих стран государство приветствует ввоз туристов и ограничивает их вывоз. В России же нет даже попыток защитить отечественного производителя введением, скажем, соответствующих пошлин. Кроме того, страны с турориентированной экономикой вкладывают значительные средства в продвижение своего курортного продукта. Так, в 2000 г. государственные расходы на туррекламу составили (в долларах США) в Испании 72 млн., в Австралии 65 млн., во Франции — 57 млн., Австрии — 58 млн., Швейцарии — 39 млн., Израиле — 25 млн. [24, с. 145] (Стржалковский В. // Рос. турист. газета. — 2001, № 20).

Рекламные усилия отдельных курортных регионов и России в целом здесь тоже выглядят достаточно скромно, ограничиваясь участием в некоторых мировых туристских ярмарках. Причем и там продвигается, в основном, познавательный турпродукт Москвы и Санкт-Петербурга и вообще не уделяется внимания пропаганде уникальных природных лечебных факторов и возможностям их реабилитационного и профилактического использования.

Все вышеизложенное является констатацией уже сформировавшихся негативных тенденций в отечественной санаторно-курортной отрасли. Для их преодоления представляется возможной работа на следующих направлениях.

Государству следует сформировать свою политику по отношению к санаторно-курортному комплексу и его отдельным составляющим и обнародовать в виде соответствующего документа. Возможно, таким документом станет готовящийся Закон «О санаторно-курортном деле Российской Федерации». Закон должен иметь долгосрочную направленность и четко обозначенные ориентиры с тем, чтобы в разгар курортного сезона вдруг не появились новации, перечеркивающие всю подготовительную работу производителей санаторных услуг. В Законе должны присутствовать понятийный аппарат, цели и задачи отрасли, возможные источники финансирования, вопросы лицензирования и сертификации услуг, налогообложения.

Необходимо принятие государством целого комплекса мер, стимулирующих индивидуальный спрос на санаторно-курортные услуги. Надо не увеличивать объем оплаты по больничным листам (за счет тоже санаторного лечения в рамках ФСС или единого медико-социального фонда), а резко снижать финансирование болезни и стимулировать выгодность сохранения здоровья. К таким мерам можно отнести уменьшение налогооблагаемой базы физических лиц на размер средств, затраченных на покупку путевок, поощрение ДМС с отнесением этих затрат на себестоимость продукции, внедрить, наконец, систему отпускных чеков.

На уровне государства и отдельных курортных регионов необходимо изменить отношение к продвижению своего продукта как какого-то малозначимого мероприятия с остаточным принципом финансирования или без оного, усилить практику формирования консолидированных рекламных бюджетов регионов с использованием средств из разных источников: федерального и местных бюджетов, предприятий-производителей курортных услуг, организаций-посредников.

Следует законодательно, через введение соответствующих пошлин, ограничить организованный вывоз российских граждан (и капитала вместе с ними) за рубеж.

Санаторно-курортным организациям придется пересмотреть составляющие своего курортного продукта, обеспечив его многовариантность, в ряде случаев изменить структуру управления, уйти от госпитальной формы обслуживания, существенно повысить уровень сервиса и расширить объем дополнительных платных услуг.

«Социальный туризм - это туризм для людей с невысоким уровнем доходов, которым трудно сегодня самостоятельно организовать и оплатить свой отдых. Он возник как альтернатива коммерческому и получил широкое распространение в СССР. Именно в нашей стране, как ни в одной другой в мире, туризм для работников предприятий, детей и молодежи превратился в крупнейшее социальное явление...» [21, с. 137]

Эта справка взята из "Региональной программы развития социального туризма и отдыха" (проект Академии Туризма Российской Федерации) Действительно, каких-то десять лет назад детские лагеря, турбазы, оздоровительные комплексы, профсоюзные путевки от промышленных предприятий были для нас всех чем-то само-собой разумеющимся, и даже в кошмаре никому не могло привидеться, что социальная структура туризма и отдыха скоро распадется на мелкие осколки, а ослабевшим профсоюзам придется бороться не за улучшение условий труда и выбор новых возможностей, как и где провести отпуск, а за выживание людей, работающих на производстве. Вдруг каждый сам оказался сам за себя и ни за кого в ответе. И уже как сказка воспринимаются воспоминания о тех временах, когда завод легко фрахтовал два самолета для отправки на лето детей своих рабочих и инженеров в солнечную Кабардинку. Это было так обычно.

Теперь же еле-еле начинает действовать система школьных городских лагерей дневного пребывания, тогда как по области около 170 детских комплексов закрыты и приходят в запустение. А почему? Удушающие налоги, малая информативность о таких базах, банкротство покровительствующих организаций, дорогостоящие перевозки. А проблема снижения себестоимости обслуживания напоминает Гордиев узел, вот только новый Александр Македонский вряд ли предвидится в ближайшем будущем. Конечно, можно утешать себя, кое-где еще можно найти такое местечко, где в самые жаркие деньки трехразовое питание, необходимые удобства и живописные виды природы обойдутся вам всего в пятьсот тысяч рублей, и что восемь чартерных рейсов за июль этого года не справлялись с перевозками всех трудящихся (до 50% рабочих), желающих позагорать на болгарских пляжах. Да еще туры в Египет дешевле, чем отдых в Сочи, правда там террористов все же намного меньше. Но это капля в море бешеных цен.

Туристический бизнес требует больших затрат, а при максимальной прибыли в 12-15%, все, что можно выжать, практически снова вкладывается в развитие дела, и только так туристическая фирма сможет конкурировать на рынке. Сегодня многие базы отдыха, заполняются, в основном, на одну треть своей мощности, а если они смогут затратить свои активы хотя бы на 90%, то удешевить путевку будет возможно на 20-30%. Это реально. Но кроме экономических проблем в сфере социального туризма чувствуется колоссальная потребность в создании общего банка данных - без информации сделать выбор сложно.

Когда коммуникационная функция в сфере социального туризма практически не действует, да и все представления о ней зиждятся на создании пока мало кому понятного паблик рилейшенз в одной взятой фирме (что это такое и с чем его едят... в тумане мнений и определений чисто теоретических и не работающих в российских реалиях постсоветского бытия). Конечно, принцип натурального хозяйства "ты мне - я тебе" имеет прочные корни в нашей жизни, но кругозор, к сожалению, маловат: тут не знаешь, что у тебя под носом делается, а смотреть еще и у других, сил не хватит. И действительно, не хватит, если в одиночку действовать. Свой информационный центр по туризму и отдыху для промышленных предприятий просто необходим. И благо, что это поняли не только сами туристические агентства, фирмы и дома отдыха, но и промышленники, у которых на балансе можно насчитать по нескольку разных баз: детских, спортивно-оздоровительных и туристических, оставшихся еще с более благополучных времен, а сейчас забытых и умирающих без поддержки. Это у гигантов отрасли, а средние и малые структуры бизнеса и промышленности своего не имеют ничего, только аренда, а она не всегда финансово оправдывается.

Единая система информационного обеспечения об услугах, возможностях и льготах социального туризма, сэкономят не только время, но и деньги потенциальных потребителей. А для туристических организаций станет возможна здоровая конкуренция и более эффективная реклама, и быть может, в будущем, корпоративная поддержка. Пока же все договоры на проведение экскурсий, поездок, праздников, отдыха проходят либо через линию директорского корпуса, либо профсоюза, либо отдельных активистов предприятия настолько хаотично, что нельзя составить полную картину спроса и предложения на рынке туризма.

Сегодня проводится паспортизация промышленных предприятий (в базе данных есть уже 15 объектов), на основе которой можно создать банк данных и реально помогать в выборе места отдыха и услуг, и сейчас делаются первые шаги в этом направлении и даются первые консультации. Но, естественно, влияют на изменения структуры социального туризма и другие факторы. Например, необходимо учитывать прожиточный минимум работающих, приватизацию и деструктуризацию самих объектов промышленного хозяйства, наконец, слабое влияние фондов официального страхования на условия жизни российских граждан в начале XXI века.

В условиях стихийного рынка и нестабильных экономическо-политических позиций государства прочное положение этой сферы общественных отношений нескоро станет очевидным явлением, каким оно стало в 70-е - 80-е годы. Может быть, осуществление "Региональной программы развития социального туризма и отдыха" даст положительный результат. Ведь она как раз направлена на интеграцию всех связей предприятий, учреждений и организаций в интересах сохранения и рационального использования имеющихся у них баз отдыха, санаториев, пансионатов, детских лагерей, спортивных сооружений, домов культуры и других объектов социально-культурного назначения..." и т.д. Пока это только проект. И до его реализации будет сломлено не одно копье в поисках компромисса между различными институтами власти, профсоюзами, директорами и туристическими организациями. Путь тернист, альтруизм недолговечен, а прибыль не обещает быть значительной. Посмотрим, что дальше...

Итак, последние три года характеризовались поступательным движением вперед всего санаторно-курортного комплекса. Количество оздоровленных отдыхающих и объемы доходов санаториев с каждым годом возрастали. В этих условиях СКК выполнял две важные социально-экономические задачи: с одной стороны, обеспечивал оздоровление курортными факторами значительного количества трудящихся и членов их семей, не имеющих достаточных собственных средств для курортного лечения, с другой стороны, обеспечивал занятость самих работников курортной отрасли. Вместе с тем, в организации санаторно-курортного дела нарастали проблемы, мимо решения которых государство пройти не могло. Это касается прежде всего адресности дотаций на санаторное лечение. Важным аспектом данной проблемы является и то, что льготные санаторно-курортные путевки не являлись формой установления социальной справедливости, так как выделялись без учета уровня доходов отдельных граждан, то есть фактически льготировалось все трудоспособное население, что государство (и не только наше) себе позволить не может.

Санаторно-курортным организациям придется пересмотреть составляющие своего курортного продукта, обеспечив его многовариантность, в ряде случаев изменить структуру управления, уйти от госпитальной формы обслуживания, существенно повысить уровень сервиса и расширить объем дополнительных платных услуг.