Маастрихтский (1992 г.), Амстердамский (1997 г.) и Ниццкий (2000г.) договоры как правовая база Общей внешней политики и политики безопасности ЕС

Процесс ратификации Маастрихтского договора показал, что большая часть европейской политической элиты поддерживает планы углубления интеграционного процесса. В тех странах, где для ратификации договора было необходимо лишь решение парламента (в Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге), эта процедура не вызвала затруднений. Лишь в Германии после одобрения Маастрихтского договора бундестагом и бундесратом понадобилось дополнительное решение Конституционного суда о правомерности делегирования части полномочий национального парламента европейским органам. Сложнее процесс ратификации проходил в странах, где он был вынесен на референдум. Даже во Франции в поддержку Маастрихтского договора высказалось лишь незначительное большинство граждан.

В Дании референдум вообще дал отрицательный результат. Для обеспечения положительного результата при повторном голосовании Европейский Совет пошел на уступки и в соответствии с особым протоколом закрепил право Дании отказаться от полномасштабного участия в создании Экономического и валютного союза, а также сохранить статус наблюдателя при проведении совместной оборонительной политики. Подтвердила свою «особую позицию» в отношении европейской интеграции и Великобритания. Для положительного голосования в Палате общин британскому правительству пришлось пригрозить оппозиции досрочными выборами. В целом ратификация Маастрихтского договора потребовала свыше полутора лет. Официально договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. Членами Европейского Союза стали Бельгия, Великобритания, Греция, Дания. Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды. Португалия, Франция. С 1 января 1995 г. к ним присоединились Австрия. Швеция и Финляндия.

Цели Евросоюза, заявленные в Маастрихтском договоре, охватывали очень широкий круг вопросов. Новая организация была призвана содействовать экономическому и социальному прогрессу европейских народов, высокому уровню занятости и достижению сбалансированного, устойчивого развития (в том числе путем создания Экономического и валютного союза), способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене посредством осуществления общей внешней политики и политики безопасности, усилить защиту прав и интересов граждан. сохранять и развивать Союз как «пространство свободы, безопасности и законности». В то же время Евросоюз не был наделен собственной правосубъектностью и институциональной структурой. Он стал политико-правовой системой, объединяющей три Сообщества, несколько специализированных организацией и систем межгосударственного сотрудничества. На международной арене Евросоюз получил возможность выступать в качестве представителя стран-участниц лишь по вопросам внешней политики, безопасности и борьбы с преступностью, т.е. в тех сферах, где сами государства сохранили преобладающие полномочия. В области экономического, социального, научного и культурного сотрудничества, в имущественных отношениях и нормотворческом процессе ключевую роль по-прежнему играли Европейские Сообщества. Маастрихтский договор ввел особый принцип «сохранения достижений Сообществ» (acquis communautaite), т.е. признания юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. На этой основе Европейские Сообщества составили первую и важнейшую «опору» Евросоюза.

В соответствии с Маастрихтским договором Европейские Сообщества в целом сохранили компетенцию, установленную их учредительными договорами, а также единую структуру руководящих органов, сформированную в соответствии с ЕЕА. Наибольшие изменения коснулись ЕЭС, которое было переименовано в Европейское сообщество (ЕС). Наряду с экономической политикой в сферу его действий вошли вопросы культурного сотрудничества и образования, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др. Именно в рамках ЕС оказалась сосредоточена наибольшая часть властных и нормотворческих полномочий Союза. Компетенция ЕОУС и Евратома осталась отраслевой. К тому же действие Парижского договора 1951 г. об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) было ограничено 50-ю годами. Этот срок истек 24 июля 2002 г., после чего в составе «первой опоры» Евросоюза осталось лишь два Сообщества (компетенция и имущество ЕОУС перешли к ЕС).

Предмет ОВПБ в Маастрихтском договоре не был четко ограничен, а потому Евросоюз получил возможность вмешиваться практически в любые сферы международных отношений с участием европейских стран, в том числе сферы, выходящие за рамки компетенции Сообществ. Ограничения на такое вмешательство могли создаваться лишь на уровне самого Евросоюза. Е1о одновременно признавалось, что в сфере внешней политики и политики безопасности суверенитет стран-участниц должен быть ограничен гораздо в меньшей степени, чем в вопросах, относящихся к компетенции Сообществ. При принятии всех решений в этой сфере ключевое место занимают межправительственные органы - Совет и Европейский совет, а не Комиссия и Суд. За государствами-членами сохраняется право вето.

Основными направлениями сотрудничества в сфере ОВПБ стали проведение так называемой «коммунитарной внешней политики» и принятие мер по укреплению системы международной безопасности. К первому из них относятся определение принципов и общих ориентиров общей внешней политики стран-участниц, принятие «общих позиций» в международных отношениях и осуществление необходимых практических мер («общих акций»), заключение международных договоров от лица Евросоюза. Выработка принципов и ориентиров общей внешней политики носит достаточно декларативный характер и осуществляется на уровне Европейского Совета. Основной формой, служащей для реализации подобных решений, является «общая позиция» - политический документ, в котором определяется официальное отношение Евросоюза к конкретным внешнеполитическим проблемам. Издание «общих позиций» Советом порождает обязанности для стран-участниц привести свою внешнюю политику по данному вопросу в соответствии с общей линией Евросоюза.

Таким образом, Маастрихтский договор предельно сократил собственную компетенцию Евросоюза в сфере СПВД, но закрепил широкие перспективы межгосударственного сотрудничества в ней. Как и в случае с ОВПБ препятствием являлось отсутствие необходимой организационной основы для развертывания такого сотрудничества. Первым шагом на пути решения этой проблемы стало создание в 1994 г. Европейского отдела по борьбе с наркотиками. В июне 1995 г. Европейский совет на саммите в Каннах одобрил Конвенцию о Европейском полицейском ведомстве (Европоле). Но в силу она вступила лишь в 1998 г. На Европол были возложены задачи по координации оперативно-розыскных действий полицейских служб, организации служебного информационного обмена, подготовке докладов стратегического характера, содержащих данные о преступлениях общеевропейского масштаба, проведению экспертизы и оказанию технической помощи для расследований и оперативных действий в масштабе всего Евросоюза. В своих действиях Европол был подотчетен Совету Европейского Союза (на уровне министров внутренних дел). Создание аналогичной специализированной организации по сотрудничеству в сфере уголовной юстиции (Евроюста) затянулось еще больше и завершилось лишь к 2002 г. Задачей Евроюста стала координация деятельности судебных, прокурорских и полицейских органов в тех сферах, которые входят в компетенцию Европола.

Амстердамский договор, согласованный правительством Тони Блэра, сделал ОВППБ более гибкой. Появилась возможность т. наз. конструктивного воздержания при голосовании, позволявшая согласовывать проведение совместных операций в условиях, когда до трети государств-членов ЕС отказываются от участия в них. В Договор были включены так называемые «Петерсбергские задачи», связанные с выполнением гуманитарных и спасательных миссий, операций по поддержанию мира и управлению кризисными ситуациями, включая миротворчество. Было принято решение интегрировать структуры ЗЕС (деятельность которого прочно увязывалась с европейской основой НАТО) в Европейский Союз, чему на протяжении предшествующих лет препятствовал Лондон.

Новая редакция Договора о Европейском Союзе и Договоров, учреждающих Европейские сообщества, рассматривалась на саммите Европейского Союза в Ницце в декабре 2000 г. Подписание согласованного варианта текста договора состоялось 26 февраля 2001 г., и еще несколько месяцев потребовалось для его ратификации. В силу Ниццкий договор вступил 1 февраля 2003 г.

Основные дискуссии в ходе Ниццкого саммита разгорелись по вопросам институциональной реформы. Речь шла о четырех важных новациях, каждая из которых оказалась решена весьма половинчато. Во- первых, произошло дальнейшее расширение сферы применения квалифицированного большинства при голосовании в Европейском Совете. Однако по настоянию Великобритании и ряда других государств право вето было сохранено при голосовании по вопросам налогообложения и социального обеспечения, что резко осложняло интеграцию в этих сферах с учетом очень разного уровня развития и специфики стран-претендентов на вступление в Евросоюз.

Во-вторых, были перераспределены голоса в Совете, что имело особенно большое значение при голосовании квалифицированным большинством. Для распределения квот голосов государства были условно разбиты на группы и подгруппы. В целом это деление отражало их демографический вес и экономическое влияние, но во многих случаях определялось политическим компромиссами. Так, например, за «четверкой» европейских «тяжеловесов» (ФРГ, Великобританией, Францией и Италией) было закреплено одинаковое количество голосов - по 29. Польше и Испании досталось по 27; Румынии - 14; Нидерландам - 13; Бельгии, Греции, Португалии, Венгрии и Чехии - по 12; Швеции, Австрии и Болгарии - по 10; Дании, Финляндии, Ирландии, Словакии и Литве - по 7; Люксембургу, Эстонии, Латвии, Словении и Кипру - по 4; Мальте - 3. Такое распределение было признано относительно справедливым, но полностью не устроило ни одного из европейских лидеров. Франция опасалась образования прогермански на­строенной коалиции внутри Евросоюза, а ФРГ требовала более четко учитывать пропорции населения стран-участниц. Обращал на себя внимание и тот факт, что за «новичками» оказалось зарезервировано 108 голосов из 333 (т.е. 27 %), тогда как их взнос в совокупный ВВП Евросоюза пока мог составить лишь 6 %.

В-третьих, на период до 2010 г. устанавливался верхний предел в 26 человек для общего числа членов Комиссии, и сохранялась квота по одному члену от каждого государства-участника (при дальнейшем расширении Евросоюза планировался ввод системы ограниченной ротации в назначении членов Комиссии). С января 2005 г. кандидат в председатели Европейской Комиссии и ее члены индивидуально, а затем и весь состав Европейской Комиссии коллегиально должны были утверждаться Европейским Парламентом и назначаться Европейским Советом. Политически такое решение являлось единственным приемлемым вариантом, но совершенно не решало организационных проблем, которые могли возникнуть в работе Комиссии при резком расширении ее состава, а также угрозу превращения Комиссии из единой политической «команды» в поле для лоббирования национальных интересов. Для блокирования этих угроз Ниццким договором были существенно расширены полномочия председателя Комиссии (в том числе закреплено его право самостоятельно решать вопросы внутренней организации Комиссии, распределять полномочия между ее членами и назначать своих заместителей). Эти меры явно повысили эффективность Комиссии, но превратили ее председателя в еще более влиятельную политическую фигуру, что лишь подкрепило опасения «евроскептиков» в «бюрократизации» Евросоюза.

И, наконец, в-четвертых, были оптимизированы условия «продвинутого сотрудничества» в рамках Евросоюза. Ниццкий договор включил пространные положения, регламентирующие порядок запуска и осуществления таких программ. Одновременно были сняты многие ограничения, которыми ранее оговаривалась возможность «продвинутого сотрудничества» (в том числе было установлено, что для запуска «продвинутого сотрудничества» достаточно участия не большинства стран Евросоюза, а лишь 8). Кроме того, Ниццкий договор практически лишал отдельные государства возможности заблокировать запуск «продвинутого сотрудничества» в областях, относящихся к ведению Евросоюза. Ответственность за координацию действий и совместимость «продвинутого сотрудничества» с общими политиками Евросоюза была возложена на Европейский Совет и Еврокомиссию. Все эти меры имели большое значение с точки зрения сохранения высокой динамики интеграционного процесса после расширения Евросоюза. Однако критики Ниццкого договора отмечали, что использование «продвинутого сотрудничества» угрожает расколом Союза и формированием в его составе своеобразной «периферии», состоящей из стран-«новичков».