Глава 2. Проблемы формирования и организации муниципального бюджета, пути решения и перспективы развития

2.1 Проблемы формирования и организации бюджета муниципального образования

Сложившаяся практика бюджетного процесса в муниципальном образовании обладает рядом существенных недостатков заметно сужающих возможности муниципального образования по организации эффективного муниципального управления и его формирования.

Ключевые недостатки:

Ø невозможность установления в бюджете приоритетов;

Ø отсутствие в бюджетном процессе механизма "выбраковки" неэффективных решений;

Ø отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом;

Ø невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений;

Ø отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств.

Второстепенные недостатки:

Ø ограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг;

Ø неспособность бюджетной сети реагировать на изменение потребностей;

Ø отсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования.

Рассмотрим каждый из них по отдельности более подробно.

Невозможность установления в бюджете приоритетов. Формирование бюджета от "сети" выступает как прямое ограничение возможностей руководства муниципального образования определять приоритеты и возможные направления расходования средств бюджета муниципального образования. В первую очередь это касается бюджета текущих расходов, составляющего от 70 до 100 процентов бюджета муниципальных образований.

Очевидно, что способ формирования бюджета снизу - от "сети" - позволяет ставить вопрос о приоритетах лишь по факту распределения ассигнований между отраслями бюджета. Тем самым, руководству муниципального образования оставлена малоутешительная "привилегия" - озвучивать в ходе составления бюджета приоритеты расходов. Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований в основном формулируются по факту и, не являясь публичным документом, представляются в составе пояснительной записки к проекту бюджету муниципального образования.

Одним из следствий невозможности задать приоритеты расходования бюджета становится и невозможность альтернативного сопоставления отраслевых бюджетов между собой. В результате, управленческий маневр руководства муниципального образования в части определения приоритетов текущего бюджета ограничивается исключительно возможными дополнительными доходами.

Отсутствие в бюджетном процессе механизма "выбраковки" неэффективных решений.

Решения, связанные с выделением и тратой бюджетных средств, должны рассматриваться с точки зрения оценки их эффективности или неэффективности. Арифметическая простота и кажущаяся обоснованность прямого счета расходов бюджета не позволяет увидеть за расчетными расходами эффективную или неэффективную политику. Это объясняется несколькими причинами:

. поскольку расходы считаются "от сети", в каждом случае они одинаково эффективны;

. невозможно измерить и оценить эффективность, так как отсутствует необходимая статистика о количестве и качестве оказываемых муниципальных услуг, их стоимости, удовлетворенности жителей муниципального образования этими услугами и т.д. Иначе говоря, существующие способы описания муниципального сектора абсолютно не направлены на измерение эффективности и результативности. Как следствие, в данной конструкции бюджетного процесса отсутствует возможность увидеть и распознать неэффективные расходы.

Отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом.

Возвратные сметы, формируемые в начале года, и многочисленные передвижки по статьям экономической классификации в течение года создают ситуацию, когда бюджет исполняемый и бюджет планируемый имеют разное значение и наполнение.

В случае составления бюджета "снизу", когда именно плановые сметы учреждений были обоснованием для принятия и утверждения бюджета, их пересмотр и изменение в течение года фактически говорят о том, что исполняется совсем не тот бюджет, который принимался. Это означает, что: Во-первых, те немалые временные и материальные издержки, которые несет муниципальное образование в ходе составления и согласования бюджета, оказываются в результате бессмысленными. Ведь конечным результатом всех согласований выступает лишь общая сумма бюджетных ассигнований для распорядителя бюджетных средств, которая вполне могла быть определена иными, менее трудоемкими способами. Во-вторых, исчезает содержательная основа бюджета, поскольку основания принятия бюджета (расчетные расходы по статьям и учреждениям) впоследствии отвергаются его исполнением. Остается лишь общая направленность текущих расходов.

Наконец, из расхождения между планируемым и исполняемым бюджетами явно следует, что существует как минимум два способа осуществления текущих расходов. Иными словами, расчеты и обоснования, приводимые при согласовании бюджета, не являются единственно верными и возможными. Это, по меньшей мере, ставит вопрос о том, насколько планируемый "снизу" бюджет является "прозрачным", безальтернативным и лишенным субъективизма.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений.

Отсутствие возможности распознать эффективные и неэффективные расходы напрямую означает и невозможность оценить эффективность или неэффективность того, как работают исполнительнее органы и учреждения.

При модели управления затратами эффективна та деятельность, которая не приводит к нарушению целевого характера использования средств. Кроме того, руководители исполнительных органов и учреждений при действующей организации бюджетного процесса не могут отвечать за эффективность своей деятельности, поскольку:

Ø обладают очень ограниченными возможностями по управлению издержками и изменению технологий своей деятельности (численность работников и система оплаты труда задаются свыше, коммунальные расходы и капитальный бюджет администрируются другими органами, прочие текущие расходы также регламентируются и т.д.);

Ø результат деятельности не только не определен, но и не подкреплен соответствующим бюджетом. Даже при сформулированных задачах и планах деятельности реальная ответственность за их исполнение может возникнуть только при выделении адекватного задачам бюджета;

Ø отсутствуют формализованные механизмы санкций и поощрений руководителей за эффективность деятельности учреждений и исполнительных органов;

Ø существующая статистика, характеризующая положение дел в отраслях социальной сферы (заболеваемость, успеваемость, количество правонарушений и т.д.) не применима к оценке деятельности исполнительных органов. Как правило, учитываемые показатели определяются множеством факторов, из которых лишь часть зависит от деятельности той или иной отрасли.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей не позволяет внедрить мотивационные механизмы, направленные на повышение производительности бюджетного сектора. Отсутствие мотивации, в свою очередь, ведет к тому, что руководители учреждений и исполнительных органов при распоряжении бюджетными средствами ставят и достигают несколько иные цели, отличные от повышения качества и количества предоставляемых муниципальных услуг.